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中央坚持决策基础、决策过程从一线实际出发，以救灾需求推动、集成机制体制创新，实现了高效率的救灾与重建
“2008年末，地震重创后灾区进入一年最冷的时候，也是灾区农村永久性住房重建的关键时期。由于建材缺口大，供需矛盾突出，加之一些不法商人借机抬价牟利，地震灾区建材价格逆势上涨，严重影响了农房重建。我和记者余晓洁及时通过调研报告向上反映，并很快引起中央重视，温家宝总理亲自作出批示”，《瞭望》新闻周刊记者侯大伟在过去一年中，一直跟踪报道地震灾区的重建工作，他介绍，总理批示直接推动解决灾区重建建材价格高涨问题。
“现在，灾区建材价格问题已不再像去年年底那样突出了”，仍身在四川采访的侯大伟说，一方面由于目前建材需求集中释放期已过，各地建材供应厂家已建成投产，缓解了灾区建材供需矛盾，另一方面来自中央高层和地方政府的重视和关注，也加快了这一问题的解决，“在灾区重建过程中，各级政府都在不断地摸索经验并加以推广”。
这只是过去一年里中央领导直接批示、推动灾区解决问题的例子之一。本刊记者初步查阅，仅在2008年7月至2009年2月间，新华社就有包括灾区校舍安全、受灾群众安置、永久性住房建设、建材质量价格、地震博物馆建设、震区公路建设等数个方面的15篇调研得到中央高层直接批示。这些调研稿件中反映的问题，多数已得到解决，有的则被纳入灾后重建的整体布局中逐步推进。
梳理一年来的高层动态，可以看出，在繁重艰巨的重建过程中，中央决策层不讳言重建中将要面临的矛盾与问题，运筹帷幄剖析解决诸多问题，一系列果断、科学的正确决策使灾后重建创造了令人惊叹的规模、力度、速度和效率。
深入一线高效率决策救灾
“5·12”汶川特大地震给中国造成了重大人员伤亡和财产损失，悲痛未过，我们又迎来了新中国成立以来规模最大的灾后恢复重建工作。
“灾后重建，既是一个自然意义上的过程，也是一个社会意义上的过程”，采访中，相关专家分析说，灾后重建，在某种意义上可以看作是中国现代化重建的一个重要组成部分，涉及政治、经济、社会、文化、心理等多个层面。正如2008年5月24日温家宝总理在震中映秀镇回答百名中外记者提问时所直言的，如果说前一阶段任务重大、紧迫，那么这段就是繁重、艰巨，而且时间会很长，许多矛盾、问题会暴露。
巨灾之后的重建，是对执政能力一次大考验，更是提高执政能力的契机。这一过程中，不仅要恢复和建设有形物质新城，而且，涉及政治、经济、社会等多个领域的机制和制度也要接受种种检验。
正因如此，自地震当天到2008年10月14日，国务院抗震救灾总指挥部共召开了26次会议，时时研判灾情，研究部署下一步工作。
在党中央，2008年5月12日至6月5日，中共中央政治局常务委员会先后4次召开会议，从“全面部署抗震救灾工作”，到“及早规划和适时开展灾后重建”，再到“建立对口支援机制，加快灾后恢复重建”，救灾到重建各项工作渐次展开；2008年5月26日，中共中央政治局召开会议，提出要“坚持一手抓抗震救灾工作、一手抓经济社会发展”。
在全国人大，十一届全国人大第四次、第五次委员长会议和全国人大常委会第三次会议都以抗震救灾和灾后重建作为主要议题；2008年12月27日，第十一届全国人民代表大会常务委员会第六次会议审议通过了《中华人民共和国防震减灾法》；而2008年6月26日十一届全国人大常委会的第四讲专题讲座的题目也锁定了《中国地震灾害与防震减灾》。
在国务院，从2008年5月21日至6月１8日期间，有4次国务院常务会议专门研究部署抗震救灾和灾后重建工作，数项具体措施和方案得以部署安排，如5月21日的国务院常务会议强调“两手抓”，中央财政安排250亿元，加大对抗震救灾的资金投入，并安排700亿元建立灾后恢复重建基金，中央国家机关减少5%的公用经费支出，用于抗震救灾；6月4日的国务院常务会议审议并原则通过《汶川地震灾后恢复重建条例（草案）》，将灾后恢复重建工作纳入法制轨道；6月11日的国务院常务会议部署地震灾区恢复生产工作，坚持自力更生、生产自救；6月18日的国务院常务会议决定从财政、金融、税收、土地、就业和粮食收购等方面采取措施，大力支持灾后恢复重建。随即，6月30日，《国务院关于支持汶川地震灾后重建政策措施的意见》发布。
除专门会议外，从去年十七届三中全会、中央经济工作会议，到今年政府工作报告，以及其他多个重要的高层会议中，均有内容涉及抗震救灾和灾后重建。
“从汶川大地震的发生、抢救直到灾后恢复重建，中国政府所采取的措施是任何一个国家所不能比拟的。从一年来抗震救灾和灾后重建的效果看，无论人员救助、生产恢复，还是整个社会生活重建，其效率在世界上都是最高的”，清华大学公共管理学院政府研究所所长于安教授告诉本刊记者，能够取得这样的成就，来自于中央政府决策的正确和决策执行力的高效率。
而中央高层之所以一系列决策果断、科学、高效，其重要原因之一，于安认为，是决策基础、决策过程都坚持从地震灾区的实际情况出发。
翻开去年的日历，地震发生后，中央决策层陆续迅速抵达灾区一线，行程紧凑密集：5月12日，国务院总理温家宝赶赴地震灾区指导抗灾工作，几天时间里，先后考察了都江堰、德阳、绵阳、汶川、青川等地震灾区。15日，中共中央政治局常委、中央政法委书记周永康抵达甘肃重灾区陇南，深入宝成铁路109隧道和受灾最为严重的村镇察看灾情。16日，中共中央总书记、国家主席胡锦涛飞抵四川绵阳，慰问灾区干部群众，看望抗震救灾一线的部队官兵和医护人员。随后三天，胡锦涛先后前往北川、汶川、彭州、什邡等重灾区视察灾情、指挥救援。18日，中共中央政治局常委、国务院副总理李克强飞抵四川绵阳。19日，中共中央政治局常委、国家副主席习近平奔赴陕西地震灾区。同日，中共中央政治局常委、中央纪委书记贺国强赶赴重庆察看地震灾情。
5月22日下午，温家宝总理再次来到四川绵阳，重返重灾区，先后考察北川、唐家山堰塞湖等地。26日，全国人大常委会委员长吴邦国前往四川地震灾区。29日，中共中央政治局常委、全国政协主席贾庆林奔赴四川地震灾区。31日，胡锦涛再次奔赴灾区，先后到达陕西、甘肃受灾最为严重的汉中市和陇南市。6月1日，中共中央政治局常委李长春抵达四川灾区，先后到绵阳、平武、德阳等地。5日，温家宝总理第三次到灾区靠前指挥。而在进入灾后重建阶段后，中央领导又多次亲临现场考察灾区人民的生产生活情况，鼓励灾区广大干部群众自力更生、艰苦奋斗，重建家园。
“中央主要的决策人都在第一时间到达现场，对提高整体的决策水平和质量起到了关键性作用”，于安告诉本刊记者，由于任何信息传递都不能避免缺失，因此，决策者能否掌握真实、具体、准确信息是科学决策的前提。而地震灾害不同于公共卫生类的危机，其影响、危害可以通过亲临现场直接观察得到，“危机性质种类不一样，决策方式也不一样，而这次决策正确恰恰是因为决策者契合了危机的特点，采用了正确的决策方法，获得了扎实的决策基础。”
回头看，国务院抗震救灾总指挥部数次开会多数在一线现场。比如，国务院抗震救灾指挥部第一次会议就是在2008年5月12日晚11点40分由温家宝总理在地震灾区都江堰临时搭起的帐篷内主持召开。其后，或在灾区、或在开往灾区的列车上、或在中国地震局，查阅国务院抗震救灾总指挥部的26次会议纪要不难发现，其中大部分会议都是在现场、在一线召开。
应该说，抗震救灾、灾后重建所取得阶段性成果以及其决策过程，对于今后提高决策层的决策质量和水平有着有益的启示。
而另一方面，中央的决策也迅速有效地化为全国上下的执行力。于安认为，这种动员力和执行力来自两方面：一是，源自各级政府相关信息发布的快速、准确、公开与透明。这样的依靠人民的政策，既有利于及时了解情况并作出准确评估，也在很大程度上动员了各方力量倾力参与。
二是，“人本主义、利他主义、集体主义、爱国主义”成为政府的执政理念，并由此来鼓舞、激励、动员人民。“在这一过程中，既彰显了政府的自信有度，其执政理念、执政纲领又得到了全民族、全社会的认同。”
以灾难为师收获制度建设
灾后重建涉及到经济、社会方方面面，较之救灾更为复杂和长远，需要长期制度建设。而在中央的统筹决策、全面指挥下，灾后重建形成了一系列制度突破、一系列机制创新，所积累的经验经总结、提炼、推广，将成为中国发展更宝贵的无形资产。
据本刊了解，2008年，各级财政共投入抗震救灾资金674亿元，加上中央财政为地震灾区恢复重建设立的3000亿元基金，总量相当于中国西部省份一年的GDP规模。今年，中央财政在去年基础上，将再安排1300亿元灾后重建资金，一系列重建规划正渐次展开。
除了经济恢复已见成效外，于安认为，更大的收获在于制度建设。过去一年中，央地关系、军地关系、地地关系、政府与社会关系，大中华圈民族关系以及中外关系的发展，都积累了更丰富的制度经验，值得总结，这无疑是一种更高层次的“重建”。
首先，在中央决策部署下，地方制度建设、资源整合能力明显提高。如地震灾区自觉将灾后重建与工业化、城镇化、新农村建设结合起来，使灾后恢复重建的过程成为增强灾区发展后劲和科学发展能力的过程。
又如在资金监管上，震后灾区各级政府加大救灾资金监管力度，整个灾区普遍建立了一套整合纪检、监察、财政、民政、统计等多个部门全方位、立体型的监督网络，监管机制环环相扣，使每一笔救灾资金都用到灾区和受灾群众身上。
再如在卫生防疫方面，在中央统筹下，地震发生后，由外省医疗队、部队防化团、志愿者团队组成的防疫队伍在最短时间内完成集结，向灾区挺进。灾后一个月中，中国政府通过整合资源，逐步恢复了县、乡、村三级防疫网络，实现了灾区每一个集中安置点都有一支专业防疫队伍、一个专业的医疗站、一间卫生厕所、一个垃圾堆放处理点和一个开水供水点。
中央统筹决策整合资源力量，实现了大灾之后无饥荒、无流民、无瘟疫、无动荡，其救灾重建的经验，值得整个人类社会借鉴。
其次，抗震救灾和灾后重建提高了中央政府威信，坚定了中国特色社会主义政治建设的方向。这一年中，中央政府强有力的动员力和执行力是推动各项工作得以快速进展的保障。事实再次证明，危机发生时，一个强大的中央政府是必要的，而且，对于我们这样一个幅员辽阔、区域差别很大的国家来说，要保持全面、可持续的发展，必然需要一个强有力的中央政府。
再有，军队与地方关系有了新探索。《军队参加抢险救灾条例》实施以及十七大报告提出提高军队“完成多样化军事任务的能力”，明确了军队在抢险救灾中的职能。大地震的考验为今后军队帮助地方处理突发事件的制度化建设提供了经验。
地方之间的救灾安排，也为今后局部地区遭遇危机提供了地方互助的经验。地震发生两周后，党中央、国务院明确提出建立“一省帮一重灾县”对口支援机制。安排东中部19个省市对口援建24个重灾县，支援实物工作量按不低于本省市上年地方财政收入的1%考虑，对口支援灾区重建，使灾区重建进入“快车道”。过去一年及今后，地方支援不断地产生着新鲜经验，为灾区社会恢复与重建、地方互助提供了最新的实践支持。
同时，救灾与重建为社会力量广泛参与探索了新机制。抗震救灾有强烈的人道主义性质，政府认可并动员全社会以个人或单位名义，给予物质、劳务和服务上的帮助。这为今后处理人道主义危机时，广泛动员社会力量积累了经验，并提出了使社会捐助管理走向统一化、制度化的新课题。
在抗震救灾和灾后重建的过程中，还增强了大中华圈的民族凝聚力和认同感。
而在处理中外关系的过程中，我国也表现出一个为民服务的大国政府的应有立场，得到了国际肯定。中国政府快速救援、一年来恢复重建，都成了海外媒体关注焦点。在这一年间，“敬意”和“赞扬”是外国媒体给予中国救灾的积极评价。
催生紧急状态法的契机
受访专家认为，经过一年重建，一系列战略上的制度安排将逐步提上议事日程。
“一方面，我们应把自然灾害和其他不确定性因素放在更重要的位置上来考虑”，于安认为，包括自然灾害在内的突发事件对于发展的影响值得关注，亦需要在战略上予以考虑，“突发事件本身是偶然的，但政府对其处理不应该是偶然的”。
另一方面，则需提高政府处理危机手段的制度化。虽然，此次危机的处理和灾后重建工作效果是明显的，效率很高，但是，其制度化程度却并不高。
于安分析，在抗震救灾的过程中，中央启动了I级救灾紧急响应，一切行动按应急预案和有关法规进行，但是，预案仍是行政性的工作方法，仍具有不确定性，存在一定的决策风险。而从法律支持的程度看，我国目前仍缺乏应对具有极端危害性自然灾害的法律制度。
他认为，去年的南方冰冻灾害和“5·12”汶川地震灾害，使对紧急状态法的需求明确起来，具备了制定一部自然灾害紧急状态法的条件。为了使对于极端危害性问题的处置具有更高预见性，保证国家能够作出最高程度的反应，需要为政府提供一个基本法律框架。这样既可以避免处理危机时的不确定性因素和决策风险，也可以使灾后重建在法律的轨道上运行。
此外，对于社会动员方式，于安也建议在发挥精神、道德力量的基础上，需要加大法律义务动员的力度，从而降低管理成本。（记者袁元王争 实习生王楠楠）
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