行政处罚法：因处罚“乱象”而生 |
2009-09-01 |
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内容来自中华人民共和国图鉴社
耐心倾听相对人辩解，《行政处罚法》实施后，处罚行为开始变得规范。
“《行政处罚法》出来之前，国务院统计过，各种行政处罚有上百种，罚法五花八门、乱七八糟。你闯红灯，给你穿上小黄马褂，你得逮住下一个闯红灯的才能走。这不是乱来吗?”对于《行政处罚法》出台前的种种乱象，全国人大常委会法工委原副主任张春生至今印象深刻。
1996年3月17日，《中华人民共和国行政处罚法》由第八届全国人民代表大会第四次会议通过，自同年10月1日起施行。它的颁布实施，对遏制滥用行政处罚起到了关键性作用。同时，作为我国第一部规范行政行为程序的法律，《行政处罚法》被誉为中国法治史上具有里程碑意义的行政基本法之一。
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乱象:“除去戴黑箍的，戴个箍就能罚款”
中国开始走上法制道路时，首先考虑的是有法可依的问题，因此，在80年代制定了大量的管理社会、经济事务的法律法规。而这些法律、法规绝大多数都是规定禁止老百姓做这做那，做不到，就要对老百姓实施行政处罚。
全国人大常委会法工委国家法室副主任许安标在一篇文章中披露了这样一组数字:自十一届三中全会召开至1996年《行政处罚法》颁布前的17年间，国家出台的280余部法律中，有202部法律规定了行政处罚，此外，还有800多部行政法规、4000多部地方性法规的规定也涉及行政处罚。“这些行政处罚措施为保障法律法规的贯彻执行起到了积极的作用。但是，行政处罚还远不止这些，在法律法规之外，还有许多规章以及无以计数的规范性文件也规定了处罚。在各种处罚中，又以罚款居多。由于处罚设定、执法主体、程序不规范，行政处罚在实践中暴露出不少问题。一些执法部门和单位，把罚款当成创收的手段，滥设处罚、滥施处罚、重复处罚等问题十分突出。如某地一卫生执法单位，到餐馆执法，以苍蝇数量作为罚款依据，发现一只苍蝇罚款50元，弄得业主叫苦不迭。”许安标还引用当时的一句流行语来说明《行政处罚法》出台前的“处罚主体之滥”———“除了戴黑箍的不能罚款，戴其他任何箍的都可以罚款”。
种种乱象引发了公众的极大不满。鉴于此，一些学者建议尽快制定《行政处罚法》进行规范。与此同时，由于当时法制尚不健全，许多经济违法行为得不到应有的制裁，行政机关也呼吁出台《行政处罚法》，强化行政机关的行政处罚权，使之能够有效地管理社会。在这两种力量的共同推动下，制定中国自己的《行政处罚法》很快被提上了日程。
交锋:一个要限制，一个要强化
据知情人士介绍，学者和行政机关制定《行政处罚法》的初衷明显不同:一个是要限制和规范行政机关的行政处罚权;一个是要进一步强化行政机关的行政处罚权。“到底应当制定一部怎样的《行政处罚法》，这个问题成为立法过程中争论的焦点。”
主张限制行政处罚权的学者们认为，《行政处罚法》必须是一部控制行政处罚权滥用的法律。从实体法而言，由于行政权的扩张是一种世界趋势，从实体权力上限制行政处罚权几乎不可能，因此，只能从程序上限制行政机关滥用行政处罚权。“而且，由于1989年出台的《行政诉讼法》明确将违反法定程序作为可以撤销具体行政行为的情形之一，制定中国的行政程序法也是落实行政诉讼法的重要措施之一。”学者们由此自然而然地提出，应当将《行政处罚法》作为我国第一部有关行政程序的立法进行设计。
主张强化行政处罚权的行政机关的同志则强调，既然要制定一部《行政处罚法》，就应当像制定刑法一样，有总则，也有分则，尤其是分则部分，一定要将各种违法行为都包罗进去，搞一部规模宏大的行政处罚法典，今后只要老百姓看一看这部法典就知道哪些可以做，哪些不可以做，同时给行政机关更多的处罚措施和手段，保证这些禁止性规范得到有效落实。
在《行政处罚法》制定、起草的过程中，上述两种观念一直进行着激烈的交锋。最终，学者们的意见被逐渐认可。在最后获得通过的《行政处罚法》中，处罚法定(包括处罚的设定法定、实施处罚的主体法定、处罚依据法定、处罚程序法定)被作为一项原则确定了下来。同时，《行政处罚法》还专门为行政相对人设定了一系列的程序权利，例如，在行政处罚过程中，当事人有陈述的权利、申辩的权利、要求听证的权利、申请复议的权利、提起行政诉讼的权利以及请求国家赔偿的权利等。 本文来自中华人民共和国图鉴社
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