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——兼评《省直管县体制改革的实践创新》
中共中央党校校委研究室副主任 周天勇
国家行政学院张占斌教授新著、国家社会科学基金重大项目资助成果《省直管县体制改革的实践创新》（以下简称《创新》）一书，已经由国家行政学院出版社2009年1月正式出版。国内学者系统研究“省直管县”问题的还不是很多, 张占斌教授多年来一直关注县域经济，在很多重要场合一再强调“省直管县”是实现统筹城乡和推动县域经济发展的有效手段。《创新》一书在理论与实践方面做出了积极的探索，提出了一些有价值的观点和政策建议，非常值得一读。
2009年中央一号文件明确指出，推进省直接管理县（市）财政体制改革，将粮食、油料、棉花和生猪生产大县全部纳入改革范围。稳步推进扩权强县改革试点，鼓励有条件的省份率先减少行政层次，依法探索省直接管理县（市）的体制。中央近年来在不同文件中对“省直管县”改革问题已数度涉及，但一号文件中的这段话无疑是最新的表述。这也再次表明中央鼓励地方大胆创新、推进行政体制改革的决心。下面结合对《创新》的理解，谈一下有关“省直管县”问题。
“省直管县”改革目的是把县域经济做强
改革开放以来，县域经济较快发展很大程度上得益于制度创新的推动。上世纪80年代初期实行的家庭联产承包责任制的制度创新，极大地调动了农民发展生产的积极性，促进了农村经济大发展。另一次是90年代初中期，有了农村办工业的制度创新，乡镇企业异军突起，农村经济又一次得到较大的发展。当前，伴随着全面建设小康社会的推进，县域经济制度创新又进入活跃期。从政府管理的角度来看，政府管理体制的创新和公共资源的配置变化，也会对县域经济发展产生重要的影响力。
县域经济是我国区域经济的基本单元。据统计，目前我国有2070个县域经济体，占国土面积的95%，占人口的74%，占地区生产总值的60%。全国已转移的农村劳动力，县域经济吸纳了近70%。我们这么大国家，如果县域经济不能较快发展，会直接影响到城乡一体化进程，也会直接影响到“三农”问题的解决。这些年，我国县域经济发展活力不够的一个重要原因在于县级政府权责不对等、经济管理较弱、自主发展的空间较小。“省直管县”改革出台，它的目的就是推进县域经济的发展，推动城乡一体化。
现在壮大县域经济迫切需要推进扁平化放权式改革，增强县一级政府发展经济的自主性、积极性和创造性。纵观我国改革开放三十年的发展，放权式改革是调动行政或市场主体积极性和创造性的基本经验。当前，促进县域经济的发展迫切需要制度创新，从管理体制上对县域经济“松绑”，实行“扩权强县”直至“省直管县”。如果全面回顾浙江改革开放三十年，我们不难发现，浙江奇迹的出现，“省直管县”的财政体制发挥着重要的作用。这是作者在《创新》中重点论述的内容。
今年中央一号文件，明确指出，调整财政收入分配格局，增加对县乡财政的一般性转移支付，逐步提高县级财政在省以下财力分配中的比重，探索建立县乡财政基本财力保障制度。推进省直接管理县财政体制改革，将农产品的大县全部纳入改革范围。这说明中央要减少地市环节，鼓励省“一竿子插到县”，这是中国当前地方行政改革的端倪，是国家的大战略。
怎样看待“省直管县”的改革动力
市管县在某种意义上是改革阶段性产物，有它的阶段性和局限性。今天市管县的弊病越来越多地暴露出来，这说明我们正在经历的又是一个新的历史阶段，由于社会的进步，政治经济条件的变化，市管县的改革是一种必然。《创新》一书指出，实行“强县扩权”和“省直管县”改革，有着鲜明的时代动因和深远的战略意义，在新的历史发展阶段，需要我们加深认识。
经过三十年的改革开放，再看我们的行政体制设置、行政基本格局，确实在一些方面存在不相适应性。比如像昆山这样的县级市，经济快速发展，但行政体制设置、行政基本格局变动却相对滞后，发展和解放生产力，对整个行政的基本格局提出了改革要求。另外，现在我们国家正处在工业化、城镇化发展的重要时期，县域经济社会的快速发展显得尤为重要。由于发展的需要，客观上就变成了改革的动力。
从另一个视角看，市场经济体制改革正在逐渐深化，社会管理问题、公共服务需求问题更加突出了，这就需要我们在省和县两个层面更有效强化对老百姓的公共服务。当初省一级没有这个财力，现在我们省一级的财力明显增强了，我们有力量通过“省直管县”的财政体制的调整，来强化县一级在基本公共服务、社会管理这方面的职能。所以无论从提高行政效率，还是适应发展阶段，强化县一级政府这些基本公共服务职能，还是从现实条件来看，省一级有这个财力做到“省直管县”。这样，县在履行它的事权的时候，就有财力的保障。
我认为“省直管县”改革动力主要来自三个方面：一是来自普通群众。就是老百姓对建设公共服务型政府的诉求，对改善民生的诉求。改革开放发展到这个阶段，我们的社会问题、民生问题更加突出了，我们现在要强县，强在哪里呢？就是要强它的社会管理、基本公共服务，并且通过财政体制的调整，来保证县一级政府有足够的财力改善民生。这是我们改革的最大动力。二是来自县一级广大干部。我们的政府要执政为民，要保证县域经济、社会有一个可持续的发展。干部们力争更大的发展空间，扩展更大的发展权力，这是“省直管县”改革政策得以推进的很重要的因素。三是来自于中央决策层。中央看到了政府管理在推动城乡一体化过程中的重要作用，“省直管县”就是要用最小的行政成本产生最大的行政管理效益，而且这一改革有可能带动地方整个行政效率的提高，降低持续攀升的行政成本。
怎样看待“省直管县”的适合条件
中央一号文件提到稳步推进扩权强县试点，探索省直管县的体制时，强调在“有条件的省份”展开，怎样看待这一问题呢？
改革开放以来，地方政府的建设有了很大的变化，县一级政府所在地交通已非常发达，电子政务已经完全改变了信息传递的手段，这使我们从客观上具备了省直管县的能力。另外很重要一点，这些年来县一级政府的工作人员整体素质和能力有了很大的提高，他们大多都为改革开放以后正规院校的毕业生，并接受一定的考核进入到政府中来，这对推动“省直管县”改革是有非常意义的。《创新》一书对浙江、海南、重庆等地“省直管县”执行情况给予了充分的肯定，并用统计数据加以说明。
我认为县级完全有能力，完成“省直管县”赋予的职责，完全有能力承担起本地的公共服务、社会管理这些最基本的政府管理的责任。要相信我们的各级干部队伍，现在之所以感到县级行使很多的权力，或者很多需要地级市来协调，这主要是县一级行政体制固化下来了。现在推进“省直管县”的过程中，最大的障碍一个是省里一些部门是否愿意把一些权力下放，另一个是地级市是否愿意把一些权力往外剥离，这是我们需要认真思考的问题。行政体制改革越往下推就越涉及到政府间的利益关系，部门利益、层层的官员利益，这是客观存在的问题。从我们改革经验来说，也许高层强力推进“省直管县”进展会顺利些。
由于多年的市管县领导体制，地级市和县级在利益上形成一定联系，特别是城市化的发展中。现在要剥离开来，使他们能够各自发挥各自的作用，确实有大量的工作需要做。这也可能是中央先搞财政上的“省直管县”的一个出发点。不管怎样说，省直管县是一个符合阶段发展重大战略，我们就要推进下去，视不同地域情况有所变化。在沿海、内地、特别是少数民族地区要结合当地的实际推进这项改革，不要一刀切，也不要一窝蜂，要有条件的开展。
总之，任何一项改革，要下决心推进，如果不考虑到它的反抗阻力的话，这个改革是很难成功的。对于“省直管县”来讲，我们在对它利和弊做了比较充分的考量后，认为这大方向是没问题，就必须坚定走下去，这也是《创新》一书的主题。
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