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中国人民大学档案学院2005级博士研究生 钟 瑛

在电子政务研究领域 ，电子服务的摸索 具有重大意义，相应的服务标准 建设的战略位置 日益凸显，而服务标准 建设也需要 顶层设计。这促使政府公共服务标准 体系成为了博士论文的选题。

1 选题背景

实行 电子政务是我国的重要政策之一。而电子政务的核心价值就在于通过电子化的手法 进步 政府公共服务的才能 ，改善服务质量。我国服务型政府的整体定位，也促进了电子服务战略位置 的形成。与此同时，经过十多年的持续 发展，公众也起头向电子政务工程要效益、要运用 、要服务。

遗憾的是，近年来，尽管电子政务的推行取得了相当大的综合效果，聚焦于电子政务所供给 的公共服务这一项目上，成绩 却并不十分理想。

2002年，应国务院信息化领导小组办公室的委托，国际知名 咨询公司埃森哲发表了题为《中国电子政务的现状——构建未来发展的平台》的报告。报告中指出中国政府能够以在线方法 供给 52项服务，从而使得中国电子政务服务成熟度的广度达到 了88％，超过全球85.5％的平均水平。这表明，在某种程度上，中国政府努力 使尽可能多的服务变成在线服务。但是，埃森哲的报告同时指出，中国在电子政务服务成熟度的深度，也就是所供给 的每种在线服务的完善 程度方面的得分较低，仅为28％，表明中国政府通过网络供给 的大多数服务目前仅限于信息发布的阶段，双向互动服务的才能 非常单薄 。[1]

2005年和2006年，国务院信息化办公室分手 编写了《中国信息化发展报告2005》和《中国信息化发展报告2006》。对我国2004年、2005年电子政务的发展情况 作了专门的总结。指出：“政府门户网站建设发展迅速 ；政务信息公开取得明显 成效。”在行政审批方面，“网站公布了所有审批服务事项的办事指南，并具有实用 性很强的表格下载功效 ……网站还建立 了完善 的查询、咨询功效 。”[2]可见，目前国内优秀的政府网站仍然以信息发布为主要服务方法 。

正如中国城市电子政务发展研究课题组组长、《电子政务》主编冯晓哲所指出，由于以下几个比较主要的原因，使得国内不少省级城市电子政务网还仅仅是信息发布平台和形象宣传平台，而不是新型政务的公共服务平台。一是观念问题，政府决策层没有充沛 认识到通过电子政务实现政务变革的必要性和急迫性，对政府形态从管制到管理、从管理到服务的变迁和政府职能转变 短缺 认识，政网建设流于情势 ；二是规划问题，短缺专家系统对城市政务网内在结构 和服务功效 的理性规划，规划随便 、盲目；三是导向问题，政务网向技术而不是向政务倾斜；四是基础问题，部分地区信息化建设基础单薄 ，网络建设滞后；五是运营问题，短缺 对信息资源和在线公共服务的专业化运营管理。

尽管现阶段电子服务发展的情况 不尽如人意，但是，电子化手法 在公共服务事业中的运用 同传统的服务方法 相比，在进步 政府管理效率 ，节俭 管理成本，加强 管理质量等方面都具有不可比拟的优势。进一步地说，由于我国地区发展的不均衡，部分偏远地区还享受不到基础性的公共服务，我国公共服务的社会公道 性有待进一步进步 。但是，随着网络化普及的范围日益扩张 ，特别 是偏远地区网络笼罩 率的不断进步 ，这一问题将不断得到缓解。通过各种先进的通信 设备，地处偏远的我国公众同样也能享受到远程教育、科技资讯等公共服务项目。

落实电子服务要做的工作很多，其中基础性的是确定 必须 由政府供给 的服务项目，并对这些项目及其供给 程序和应有水平进行笼罩 全面、层级分明、先后有序的设计，从而在建设伊始就为电子服务实行 工作供给 底本 ，为其设计改善的目标 和评估标杆。因此，伴同 着电子服务战略位置 的形成，政府公共服务标准 化的重要性也在逐渐凸显。

可以想象，依据政府公共服务标准 体系所设计、整合以及建设的电子服务体系，将会是一个多层次、多部件、众多人参与、甚至几代人持续 建设和维护的管理工程。如此繁杂 的工程，导致一个宏观的体系概念变得尤为重要，唯有提前从概念上设计它，才可能在实际的操作中便于工作人员真正完整 领会 它。就电子服务系统建设而言，该当科学化、系统化，如果全局没有形成系统，如果没有体系设计，局部设计得再好，也不能形成整体的优势。为了使得电子服务能够健康发展需要 一个全面的服务标准 体系，以支撑 具体电子化公共服务系统的规划、设计和架构，支撑 中国特色公共服务的良性发展。

现有的电子政务体系的进一步完善 ，需要 大幅度扩张其电子化公共服务的功效 ，而公共服务的标准 化则是这种功效 扩张的基础条件。政府公共服务标准 体系的构建，为相应的公共服务标准 化工作规划了一幅蓝图。有了这样一幅从顶层规划而成的蓝图，我国公共服务标准 化的建设工作就能目标 明确、有条不紊、资源配置合理、成本低而收益高，就能真正走上科学化轨道。

实事求是地说，目前我国电子政务发展所依托的公共服务标准 化的水平并不高，政府公共服务标准 寥寥，远未构成体系，而此时却是规划设计这一体系的最佳机会 。这正是促使我以政府公共服务标准 体系研究为选题的主要原因。

2 选题的实践意义与理论意义

政府公共服务标准 体系的研究，在理论意义上，可以丰富现有公共服务理论和标准 化理论的研究。就实践价值而言，首先为电子政务的持续 发展，特别 是其中代表电子政务本色 的电子化公共服务的发展，创造 了一个必须 的条件，尤其是对电子服务的设计和实行 供给 了一个基本的依据。其次，政府公共服务标准 体系的研究会大宗涉及对公共服务特征 以及服务种类、服务方法 、服务质量等方面的研究，因此，相干 成果对服务型政府建设会有必然的参考借鉴利用的价值。

（一）相干 研究成果将有助于我国公共服务理论的丰富发展

上世纪80年代以来，世界各国都参与到规模空前的政府管理改革运动中。这次改革的成果之一就是在世界范围内确定 了政府职能由管制为主向服务为主的转变 。顺应世界潮流，我国政府已经明确将构建服务型政府作为政府管理改革的目标 定位。在2005年3月5日温家宝总理在十届全国人大三次会议所作的政府工作报告中明确指出要“努力 建设服务型政府。创新政府管理方法 ，寓管理于服务之中，更好地为基层企业和社会公众服务”。在这前后，我国公共管理学界对公共服务展开了系统的科学研究，但主要成果大都在比较宏观的层次和概念层次，真正涉及公共服务规律，特别 是公共服务供给 规律性的研究并不多。本文的研究将涉及这一层面的诸多问题，有关公共服务特征 、公共服务供给 方法 、公共服务质量方面的研究成果将丰富我国公共服务理论研究的内容。

（二）相干 研究成果有助于丰富我国标准 化研究的理论成果

标准 化研究曾经是工业领域 的专利，但是，随着管理实践中越来越多地运用 标准 化的理论和方法 ，管理标准 化也成为了标准 化研究的重要分支。标准 化建设也和一切科学活动一样，需要 必然的条件支撑 ，需要 遵守 特定的规律。有成效的标准 化建设必须 把握机会 ，充沛 利用资源。政府服务标准 体系的研究，为标准 化理论研究开辟了一个新的研究领域 ，相干 成果对丰富标准 化理论研究成果，特别 是对当前在我国仍旧为弱项的管理标准 化理论研究的发展施展 必然的作用。

（三）相干 研究成果将会为我国公共服务发展供给 一个基础性的条件

十几年来，电子政务在我国的发展一直得到了政界、学界和公众的关注。随着实践的推动 ，人们逐渐认识到电子政务的最终目标 在于进步 公共服务的质量水平。而要做到这一点，首先必须 进行公共服务设计，创造 一个公共服务发展所必须 的标准 化条件。本课题研究有助于这一条件的形成。其成果可觉得我国公共服务标准 化规划一幅蓝图，供给 有参考实践价值的方向标和路线图。当前，实行 电子服务是突破电子政务发展瓶颈的客观需求，而落实电子服务则召唤 政府服务标准 体系的指导。

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[1]易小国，“美国电子政府绩效评估介绍和评析”，《电子政务》，2005年第2期，54页~60页;

[2]国务院信息化办公室编，《中国信息化发展报告2006》，北京，电子工业出版社 2006年。
政府服务标准 体系研究就是要通过系统的方法 ，利用相干 工具，深入 发掘 公众的现实的和潜在的公共服务需求，进行收集、梳理和描绘，遵守 服务的构建理论进行科学的分类，把服务需求按层次浮现 出来，科学规划服务供给 的程序和历程 ，最终以标准 的情势 ，形成统一的供给 服务的路径、技术解决方案和服务构件模型，并在这个基础上，将服务电子化。

3 本文的主要内容

本文回覆了三个基本问题：第一，要改善政府公共服务，构建服务型政府为什么需要 设计一个完整 的系统的标准 体系；第二，这个标准 体系是怎样的，有什么功效 ，是怎样一种结构 ；第三，该当如何规划设计这个体系，以及采纳怎样的策略才干 有效实行 这一体系。

本文首先从概念起程 ，宏观说明政府公共服务标准 体系的系统性质和基本功效 。根据系统论的基本观点，体系的功效 远比体系内多个元素累加的功效 强大。政府公共服务标准 体系尤其如此。针对目标 极其繁杂 的公共服务而言，唯有一个完整 的全面的，自身具有协调 才能 的体系才干 胜任规划指挥的功效 。政府公共服务的全面发展必须 与公共服务的整体标准 化相联系。

其次重点说明了政府公共服务标准 体系建设所依据的指导思想。这些指导思想总体包孕公道公道 、顾客导向、质量第一、重视 机制建设、精致 化管理、强化服务才能 、公共服务适度市场化、行政驱动与利益驱动并举以及多元化治理等九个基本方面。

再次讨论了政府公共服务标准 体系的结构 问题，以服务质量环、服务特征 分析 为理论基础，探讨了我国政府公共服务标准 体系结构 的特点与基本方法 ，重点对这一体系的功效 结构 、层级结构 、时序结构 进行了具体分析 。

接着说明了政府公共服务标准 体系的构建具体方法 途径，从政府公共服务标准 体系的目标 选择入手，接着分析 了政府公共服务标准 化对象的基本构成条件。以比较大的篇幅集中讨论了政府公共服务特征 问题。然后讨论了政府公共服务标准 的优先级划分、标准 间关系协调 等问题；最后，根据本人的初步研究，规划出反响我国政府公共服务标准 体系基本结构 规律的政府公共服务标准 体系表，试图以此反响我国政府公共服务标准 体系的基本面貌 ，并为本事 域的标准 化实践工作供给 参考。

在本文最后，还摸索 了政府公共服务标准 体系推广的策略问题。首先提出了推广和实行 这个体系的基本指导思想和步骤；其次，从人才培植 、机构组织保障、政治经济环境以及社会心 理环境优化等方面阐明了这个标准 体系推广的基本条件；接着，提出了加强 贯标宣传力度，实行 标准 推广的政策性保护，以及加快标准 化活动的国际化历程作为推广政府公共服务标准 体系的策略建议；最后，提出了评估这个标准 体系推广效果的基本方法 、程序等。

材料 显示，政府公共服务标准 体系的研究在国内外都处于起步阶段，是一个崭新的课题，因此，开拓性与创新性是课题研究试图体现的主要特点。具体而言，本文力求在三个方面有所创新：

第一，首次提出系统的政府公共服务标准 体系研究框架，初步规划出我国政府公共服务标准 体系，制定 出反响我国公共服务标准 体系基本面貌 的标准 体系表。

政府公共服务是一个繁杂 的、动态的、全面的系统。针对这样一个公认的大系统进行管理，传统的分析 和研究难免挂一漏万。因为公共服务的边界十分含混 ，内容丰富，情势 多样，而且处于不断的变更 中……因此，本文以系统论为指导，采纳 了系统工程的基本方法 和基本视角，构建了以政府公共服务质量标准 为核心，各类支撑 标准 为外围，不同层级标准 相互协调 的全部 公共服务标准 体系。理论上，为进步 政府公共服务质量供给 系统指导，实践上，为政府公共服务的发展供给 实用 工具。

第二，借鉴了服务经济学、营销管理学的相干 知识，从探讨一般服务与公共服务的联系与差别 入手，对政府公共服务质量进行比较全面系统的研究，丰富了公共服务中有关服务型政府建设与发展的基本理论。

第三，本文作为特定领域 里的标准 化研究成果，所总结的关于标准 体系规划、设计、实行 的规律性认识必然意义上丰富了我国标准 化理论的研究。

近二十年来，我国标准 化理论研究有了长足进步 ，尤其是产品标准 和部分技术标准 的研发上。本文主要是针对政府公共部门标准 化管理展开的研究，属于新兴标准 化领域 。在研究历程 中，广泛 借鉴了国外政府部门和公共组织编制和实行 推广标准 性文件的经验，在吸收和移植的历程 中丰富了我国标准 化理论的研究。