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　　阿拉巴马州的莫比市在上世纪七十年代还是人口不到二十万的南方小城，其中约有三分之一的黑人聚居在市区。莫比市政府是由全体市民选举产生的三人委员会。按照选举规则，每位选民可选择三位候选人，选票在全市范围内统一计算，得票最多的三位候选人即告当选。由于两大族群在投票选择上“黑白分明”，只要占人口三分之二的白人做好内部协调，市政委员会的职位就是白人的囊中之物。七十年代末，黑人开始在法院提出诉讼，主张现行的选举体制“稀释”了黑人的选票。 黑人希望把莫比市划分为三个选区，每个选区选举出一位市政委员。在他们看来，如果把聚居于城区的黑人选民划归在一个选区内，新选制可以让他们三分天下而居其一。虽然黑人的诉讼最终失败于联邦最高法院，但他们的诉求却折射出民主选举中选区设置的话题。 copyright 中华人民共和国图鉴社

　　现代民主是代议民主，它要求人民可以通过自由与公正的选举来选择自己的代表。自由的选举不难理解，公正的选举则意味着每个社会团体都应该按比例在代议机构中得到代表。以莫比市为例，既然黑人在全市人口中占有三分之一的比例，则他们理应在三人委员会中获得一席之地，因此他们提出的选区划分要求在这一意义上是无可厚非的。事实上，在绝大多数民主国家，选区划分都是民主选举的前提工作。选区的划分不仅可以使得选民和议员之间结成一对一的关系纽带，还有利于选举事务的分工进行与民主过程的公正代表。但民主理念的要求在现实中却经常蜕变为政客操纵选举的工具。选区的设置好比民主镜像的过滤器。良好的选区划分犹如一面镜子，它让选举产生的代议机构成为整个社会的缩影，按比例映射出多元社会团体的公正代表。但有些选区划分却只能说是一面哈哈镜，不仅扭曲了民主制度的运作，也让世人看足了“民主选举”的西洋景。（图一：政治切割地图册。上图为美国各州在第一百零八届国会中的众议员数量分布。以加州为例，该州可以选出五十三位众议员，这意味着加州必须在自己的领地上分割出五十三个选区。）

　　平等：“一人一票”

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　　公民在政治上的平等可谓是民主政治的金律：无论性别、阶级、种族、宗教，每位公民都有权投下自己的一票。但这一看起来不证自明的道理一度却只是遥不可及的梦想。在“民主”政治的大多数时间内，妇女、无产者、异教徒与少数种族都无权进入投票站。即便是到了十九世纪晚期，自由主义的大儒密尔还在鼓吹复数选票制：有些选民在选举中只投一张选票，但有些选民却有权投两张以上的选票。但密尔的理论在他的时代并不落后，他代表的是一股进步与变革的力量。密尔主张妇女有权参与选举，这让他走在同代人的前面。事实上，直到一九四八年之前，一位来自有钱人家的精英大学毕业生在英国议会选举中还有可能投下三张选票。造成这一结果的是英国传统上的大学选区与业主选区。因此，如果你家在伦敦，毕业于牛津，同时在曼彻斯特经营自己的生意，那你在一九四八年选制改革前就有机会在一次选举中投三张选票：第一票代表的是你的居住地，第二票代表的是你的母校，第三票代表着你经营财产的所在地。 copyright 中华人民共和国图鉴社

　　但本文要说的故事不是选票。在我们这个时代，一人一票大概已经成为民主政治的常识，也是随处可见的现实。但问题在于，虽然每位选民都有机会投下自己的一票，选票的份量有时却并不是你半斤而我八两。选区的设置有可能出现等票不等值的现象。这里的道理并不复杂。如果甲选区有一万选民，而乙选区只有五千选民，那么甲选区的两张选票才约等于乙选区的一张选票。因此，政治平等的原则要求所有选区的选民数量应该保证大致的相等。但这一并不苛刻的要求在数世纪内都不是民主政治的现实。英国历史上的衰败选区就是现成的一例。 copyright 中华人民共和国图鉴社

　　十八世纪的英国是工业革命的发源地。社会经济环境的变化带来了人口的流动，面对工业力量的冲击，许多历史上盛极一时的市镇在十九世纪初早已变成为“鬼城”。有些选区内的人口已经少到了两位数。虽然人口此消彼长，但选区设置却没能反映出人口分布的变动。由工业革命催生的新兴城市无法在议会中获得独立的代表。曼彻斯特市一度只是与周边的农村共享一个席位。衰败选区使得土地贵族可以通过低廉的贿选来操纵选举。许多议席成为父死子继的家族事业。不少土地贵族还通过地役权的分配控制数个选区。纽卡斯尔公爵就曾一度控制过七个“口袋选区”。衰败选区的故事现在只是历史的一段回忆。一八三二年的改革法案取消了衰败选区，把这些议席分配给新兴的工业城市，最终将选区的控制从贵族们的口袋恢复到人民的选票上。本文的旧事重提自然不是秋后算账，而是希望去丈量民主政治在历史过程中的进步。在衰败选区的体制下，曼彻斯特的百万工人赶不上衰败选区内的三五个土地爷。而现在，选区划分必须遵循一人一票的原则早已经成为了一个常识。 内容来自中华人民共和国图鉴社

　　但常识有时也会被人们忘记。北美大地在二十世纪就上演了一出现代版本的衰败选区故事。如果说上世纪初的美国还是偏安一隅的农业国家，两次世界大战后的美国则已成为世界头号工业强国。工业化的发展带动大量人口从农村迁移到城市，但世纪初的选区划分却一直延续下来。二战后，选区间的人口差距已经非常之大。有些农村选区只有数百名选民，而有些都市选区的选民则多达数万人。选民虽然同样投下一票，但有些选票的份量还不及其它选票的百分之一。我们或许可以这样说：“所有的选民一律平等，但农村选民比城市选民更平等。”议席分配的不公正在南方表现得尤为明显。在农村人口不再占据多数地位后，来自农村的议员依然构成议会中的多数，城市的利益无法在民主过程中获得应有的代表。面对着选区人口间的不平等，大多数议员都不愿意将重划选区提上议事日程。道理非常简单。在选制改革的问题上，民选议员既是有权推动改革的“裁判员”，也是最终受改革影响的“踢球者”。按照人口平等的原则来重划选区就意味着大量农村议员的下岗。人们常说，救治民主弊病的不是取消民主，而是更多的民主。但在选区划分的问题上，人们无法通过“民主过程”来改变早已僵化的选举制度。

　　最终疏通民主过程的是沃伦法院的宪法判决。在经历半个世纪的沧海桑田后，田纳西州依然维持着世纪初的选区划分方案。根据此选区划分方案，城市选区的选民数量经常是农村选区选民的数十倍之多。在一九六二年的贝克诉卡尔案中，最高法院踏入了“政治荆棘丛”，判决田纳西州的议席分配违反了宪法平等保护的原则，要求州议会必须按照十年一度的人口普查结果划分选区。最高法院在两年后提出了著名的一人一票原则：“从《独立宣言》到林肯的葛底斯堡演讲，以至于第十五、十七与十九修正案，政治平等的观念所意味的只能是一件事——一人一票。”关于一人一票的规则自然是另一番故事。这里需要说明的只是，一人一票并非如同数学公式那般严格。选区的划分还必须考虑到历史、文化与行政区划的设置。因此，选区之间的人口数量不可能也不应该保持绝对的平等。根据法院的判例，只要选区间的人口差异不超过百分之十，选区的划分就落入了安全港内，即法院推定这种选区划分是合宪的。（图二：一九六二年时的沃伦法院。沃伦法院在其宪法裁决中提出了一人一票的原则，促进了民主政治的平等。但事后的发展证明，选区间的人口平等只是解决选区问题的开端，而非终结。） tujian.org

　　竞争：滥划选区的“前世今生” copyright 中华人民共和国图鉴社

　　在沃伦大法官的自传中，他将贝克案称作其出掌最高法院期间内最重要的宪法判决。如果理解沃伦法院对于民主的信仰，老爷子的这一结论并不让人惊讶。重划选区的判决疏通了堵塞已久的选举过程，让民主代表过程得以重回正途。但要打造一个公正运作的选举过程，按照一人一票的原则划分选区只能是一个开始，而远非结束。作为成功的政治家，沃伦曾在一九四六年作为共和党、民主党和进步党共同提名的候选人而当选加州州长。但就是这样一位在政坛摸爬滚打半生的老人却低估了政客们操纵选区划分的能力。重划选区固然解决了选区间人口不平等的问题，却也为政治滥划选区打开了方便之门。滥划选区这棵“老树”也在贝克案后开出了“新花”，最终引发了美国政治的种种怪现状。 中华人民共和国图鉴社

　　滥划选区转译自英文的gerrymander。此词正源自于与选区有关的一段小故事。历史有时就是如此偏袒细节。当你所成就的政治事功早已被大浪淘沙后，你不经意间的小伎俩却被锁定在历史的书页中。马萨诸塞州的格里州长（Elbridge Gerry）就是这样一位被历史选定的倒霉蛋。作为政治家，格里曾在《独立宣言》和《邦联条款》留下自己的大名，也曾代表马萨诸塞州参加费城制宪会议，还曾在一八一三年作为麦迪逊的搭档出任合众国第五任副总统。以现代的标准来看，格里也应位在国父之列，但格里如今的标签大概就是马萨诸塞州那位操纵选举的州长。故事发生在一八一二年。格里州长在那年为了缩小政治对手的竞争优势而重新划分选区。因新划出的选区外形酷似蜥蜴（salamander），格里的政敌颇具创意地把格里与蜥蜴两个单词组合出gerrymander来攻击格里。自此后，gerrymander就被用来形容为了选举竞争中的利益而滥划选区的政治行为。格里更具创意的蜥蜴选区也成为美国政治学教科书中的必修内容。但真正将格里的创意“发扬光大”的是在贝克案之后成长起来的政治家们。由于最高法院要求议会必须根据人口情况的变动而更改选区的划分，重划选区开始成为这些民选政治家们展示艺术才能的机会。（图三：格里州长在一八一二年的选区划分方案。这几乎是每本政治教科书都会出现的图片。格里州长的创意不经意地被历史记录下来，也因此出现了gerrymander这一GRE单词）

　　从中央到地方，美国的选举可谓是“层出不穷”，但滥划选区却是“有所为，而有所不为”。总统与州长的选举都是以州的行政区划为计票单位，这里不是政客们的用武之地。参议院选举的选区划分只需将各州一分为二，政治操作的余地也极为有限。真正让政治人士大显身手的是联邦众议院与州议会的选举。以纽约州的联邦众议员选举为例，纽约州现有二十九位众议员，仅纽约市一市就有十名之多。要在纽约市不足八百平方公里的区域内划分出十个选区，政治切割的过程自然是大有文章可做。滥划选区的形式固然多种多样，但主要策略不外乎两种。第一种方法是填塞。顾名思义，填塞要求把竞争对手的选民尽可能划归在一个选区中。这一方案虽然让竞争对手在该选区内占山为王，但其目的在于“浪费”竞争对手的选票，减少了周边选区内的反对力量，最终提高了本方候选人在周边选区内的当选机率。“集中以消灭敌人”，这种策略实际上是把敌人集中消灭在一个选区中。第二种方法是分割。分割的本质在于打碎原本聚集在一起的反对力量，把对手的选民分散到许多选区中，从而使得这些被打散的选民无法在任何一个选区内构成多数，最终让本方候选人在这些选区内一一胜出。“分兵以发动群众”，这种策略实际上在于发动群众以便将被打散的对手逐一歼灭。取决于政治人口的分布，填塞与分割的交替使用可以“稀释”对手的选票，最终让得到选票的政治力量未必获得相应的议席。上世纪六十年代后的南方黑人就曾遭遇到这种情形。由于那时的黑人大都聚居于城市的中心，白人议员可以通过分割和填塞而有效地稀释黑人的选票，让黑人或许可以得势，但终究无法得分。 中华人民共和国图鉴社

　　如今人们经常抱怨美国选举的参与率太低。即便是四年一度的总统大选也只有大约一半的选民出来投票。这其中的罪魁祸首之一就是政党滥划选区。由于电脑与民调技术的改进，现在的民选议员可以准确地划出在职者安全选区。如果你知道自己的选区将确定选出某位议员，那么无论你是他的支持者还是反对者，理性的做法都是不去投票，因为你的那一票根本无法影响选举的结果。加州向来是民主党人的地盘。在二○○○年的加州重划选区时，加州民主党为本党的众议员提出了一项“在职者保障计划”。这项计划为三十二位现任众议员划分出他们所在的安全选区，对价只是向选举顾问支付两万美元。相对于动辄千万的竞选费用，两万美元实在是九牛一毛。但美国选举政治的问题不仅在于选举竞争的缺失，还在于选举竞争的扭曲。我们经常说如今的美国已经裂变为“两个美国”。两党制下的政治竞争本应具有所谓的趋中效应。从理论上推演，民主共和两党的竞争策略应该是以温和的政纲去争取中间选民。但政党滥划选区使得选区内堆积的都是来自一党的选民。真正的竞争因此不是发生在正式选举日的两党之间，而是提前到政党内部提名本党候选人的初选。为了能够在初选中击败来自本党的对手，竞选者的策略变成了以极端的政治纲领去吸引本党选民的眼球。因此，“两个美国”的根源或许不在于美国人民的分化，而在于政治家们把原本多元的美国切割成两种选区：共和党选区与民主党选区。纽约大学法学院的皮德斯教授是研究选举法的权威，他在二○○四年就曾指出：“重划选区的那些人看起来不像是民主社会的议员，更像是分封采邑的男爵。” 中华人民共和国图鉴社

　　公正：黑人选区的成功与失败 中华人民共和国图鉴社

　　政治学的研究表明，无论如何设计，民主体制都具有“歧视”少数群体的“劫贫济富”效应。而美国的选举制度更是会带来所谓胜者全得的结果。以美国国会选举为例，每个选区应选一名议员，候选人中得票最多者即告当选。让我们假定一个选区只有两位竞选者，白人候选人的得票率为百分之五十一，黑人候选人的得票率为百分之四十九。虽然双方的选票差距微乎其微，但白人依然可以拿走该选区唯一的代表名额。对于美国南方的黑人来说，这一情形并不仅限于假设，还曾一度是事实。前文莫比市黑人选民的境遇无疑正是南方黑人政治命运的一个缩影：虽然占据全市人口的三分之一，但他们的声音却无法出现在民主政治的过程中。因此，民主制度的设计如何确保少数族群的公正代表，这不仅是黑人选民所面对的困境，也是我们理解黑人选区之成败得失的背景。

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　　黑人安全选区是一九六五年《选举权法》的要求，也是黑人民权运动所结出的果实。美国南方政治一度曾是民主党一家的天下。民主党在南方的独大使得他们无须考虑黑人选民的呼声，黑人选择民主党只能说是两害相权取其轻。当常规的政治途径无法带来变革时，黑人选择以群众运动来表达自己的呼声。黑人民权运动催生了一九六五年的《选举权法》。为了让黑人可以在议会中获得公正的代表，该法要求南方各州应尽可能地划分出黑人安全选区。黑人安全选区是指那些黑人选民比例过半的选区。只要黑人内部不发生分裂，黑人选区一般就可以保证黑人的当选。黑人选区的出现可谓是南方政治的结构性转变。正是它们把第一代杰出的黑人政治家带入全国政治的舞台。

　　当黑人大都居住在市区时，黑人选区的划分并不困难；而在经济条件的分化开始自动切割黑人的分布后，黑人选区的划分就需要打破现存的行政区划，以外形怪异的选区来囊括进足够数量的黑人选民。一九九○年的人口普查揭开了新一轮选区划分的序幕。北卡罗来纳州就在这一波划分选区的浪潮中惹下了官司。北卡州位于美国的中南部。根据最近的人口普查，该州可以选出十二位众议员。为了让该州百分之二十的黑人获得公正的代表，北卡州按照联邦司法部的要求划出了两个黑人选区。由于黑人的分布比较分散，第二个黑人选区的划分让州议员颇费脑筋。最终成型的第十二号国会选区犹如一条蛇形高速公路，横跨北卡的十个县，在该州中部山麓地区攀援了几近三百公里。（图四：北卡州的第十二号国会选区。在经历两次重新分割后，该选区的外形愈加“保守”）北卡州的共和党人在法院挑战这次选区划分方案。他们认为民主党控制的选区划分是基于种族的滥划选区，构成了对白人选民的反向歧视。这波诉讼延续了整个九十年代。在最高法院发回重审、地区法院撤销划区方案、州议会重划选区的循环往复之间，第十二号选区愈发规则。在一九九八年北卡州议会第三次切割十二号选区后，此选区的外形已经稀松平常，黑人选民也不再构成选区内的多数。但就在大量黑人选民被交割给周边选区后，最初当选的黑人议员却成功地取得连任。自一九九二年作为北卡历史上首位黑人国会议员载入政治史册后，民主党的沃特议员已经连任八届，至今还“黑白不分”地服务着所在选区的选民。 内容来自中华人民共和国图鉴社

　　沃特议员的连选连任象征着南方政治的一个转变：白人选民不再把黑人政治家视为非我族类的异端。白人选民的转变使得黑人选区的存在必要大打折扣。在如今的南方，黑人安全选区有时只是填塞黑人选民与浪费黑人选票的手段，这反而构成了促进共和党在南方崛起的因素。其中的道理并不复杂：如果只需百分之四十甚至更少的黑人就可以确保黑人议员的当选，那么黑人过半的传统标准只会减少周边选区的黑人数量。一个黑人选区的划出有时正意味着周边白人选区的出现。我在此无意否认黑人选区具有的历史意义。正是黑人选区选出的黑人议员让白人选民认识到黑人政治家同样可以服务于自己的社区。在这一意义上，黑人选区在昨天的成功也最终导致了其在今天的失败。也正是到了这里，我们才能真正理解近年来发生在南方政治中的怪现象。在新世纪伊始的选区重划浪潮中，民主党的黑人议员开始主动要求降低本选区内的黑人选民比例。以佐治亚州的州参议院选区重划为例，民主党主导的参议院选区委员会减少了五个选区内的黑人数量。这一方案得到了全体黑人议员的支持。担任选区委员会主席的黑人议员更是以身作则，但却因过于细微地削减自己选区的黑人选民，最终以不到三百张选票的劣势落败于共和党的挑战者。发生在南方政治中的这一幕让我们明白，从政者并非总是步步机关算尽的“理性”政客，总是有那么一些“不太聪明”的政治人士甘愿为了团体利益以身犯险。这也为以斤斤计较和寸土必争为基调的选区划分故事添上了最后一笔的暖色。

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