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垂直管理利弊共生 专家建议立法划分中央地方权限 |
2009-07-07 |
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近年来，中央对一些部门实行了垂直管理，这对防止行政干预和地方保护主义膨胀，加强中央对经济运行的宏观调控能力起到了积极作用。但随着垂直管理部门的增多，这些部门原本存在的税收流失、数据造假、环境恶化、生产安全等问题反而愈加凸显。这意味着，这种以弱化监督为代价提高行政效率的改革，已面临着另一种严峻的挑战。在此背景下，2008年2月27日，十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》明确提出，要“调整和完善垂直管理体制，进一步理顺和明确权责关系。”接受《瞭望》新闻周刊采访的多位专家认为，垂直管理并非万全之计，科学健全的行政管理应兼具行政效率和行政监督，这方面的改革思路，关键还在于通过立法，合理划分中央和地方之间的职责权限，完善和健全监督体系，把公权力这头怪兽关进“笼子”里。试图破除地方保护所谓垂直管理，就是指“人、财、物、业务”垂直到上级主管部门管理，而不由本级人民政府负责。通俗地说，就是将职能部门的乌纱帽和钱袋子，从地方政府手里收回到上级主管部门手里。据了解，我国大部分政府职能部门，长期以来一直是上级部门和地方政府“双重领导”——主管部门负责工作业务的事权，地方政府管人财物。上世纪80年代初，中央从经济领域开始，逐渐向地方下放权力。这在很大程度上激发了地方政府的发展活力，促进了地方经济的发展。但在地方权力得到巩固的同时，中央政令不通、地方保护主义膨胀等问题也日趋严重。“中央政令不通、地方保护主义盛行，严重影响到中央的权威和法律的实施”，北京大学政府管理学院博士生导师李成言教授接受本刊记者采访时表示，“有些地方政府为谋求地方利益，变相放宽中央政策底线，对中央的方针政策贯彻执行不力，有令不行、有禁不止等现象屡见不鲜。”在这样的情况下，中央政府的宏观调控能力遭遇严峻挑战，市场经济统一法治和统一市场的原则，也不同程度地受到了损害。这迫使中央政府不得不把一些地方权力重新收回，而垂直管理便是最直接、最便捷的手段。近年来，中央对一些部门实施垂直管理的速度在加快。1998年，中央决定对省以下工商行政管理机关实行垂直管理。2006年7月，国务院建立国家土地监察制度，在全国设立7个地方局，由国土资源部垂直管理。从最初的工商、税务、烟草、盐业、海关等市场和经济监管部门，到国土、环保等宏观调控部门，正在或已从地方政府序列退出，改为中央或省以下垂直管理。据了解，目前的垂直管理包括中央垂直管理、省垂直管理和特殊垂直管理三种模式。比如安全机关、海关、国家税务机关、外汇局等是中央垂直管理；工商、地税、土地管理是省垂直管理；国家土地督察局、审计署驻各地特派办、环保执法监督机构等则是特殊垂直管理。“从中央放权到对一些部门收权，影响这一权力重新划分的主因是经济”，李成言教授表示，“垂直管理就是通过对人事、财务的控制，使下级部门摆脱地方政府的干预，加强部门在执法监管中的权威性和统一性。目前这种垂直管理部门，已占到行政权力部门的50%左右，比例还呈上升趋势。”据本刊记者了解，实行垂直管理的部门，正从传统的经济管理领域的部门，逐步向权力监督领域部门扩展。这些做法的深层次背景，则是央地利益博弈日益激烈，中梗阻现象愈发突出。
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