|
周强:加强行政程序建设转变政府职能推动科学发展 |
2009-09-27 |
|
一、加强行政程序建设是转变政府职能、推进依法行政、落实依法治国方略的重要措施
首先，依法治国是党领导人民治理国家的基本方略。党的十一届三中全会以来，我国社会主义民主与法制建设取得了显著成就。1997年，党的十五大确立了依法治国、建设社会主义法治国家的基本方略。1999年，九届全国人大二次会议正式将建设社会主义法治国家载入宪法。将依法治国确定为治国基本方略，这在国际共运史和中共党史上是第一次，是党对马克思主义国家理论学说创造性的发展，标志着党领导人民群众建设社会主义政治文明迈出了新的步伐。党的十六大进一步明确，要使“社会主义民主更加完善，社会主义法制更加完备，依法治国基本方略得到全面落实”。党的十七大又提出：“全面落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家”，“坚持依法治国基本方略，树立社会主义法治理念，实现国家各项工作法治化，保障公民合法权益”。在2002年纪念宪法颁布20周年纪念大会上，胡锦涛总书记在会上号召全党要学习落实宪法，贯彻依法治国方略。在党中央、国务院的高度重视下，依法治国观念深入人心，中国的法治事业蓬勃发展，不断进步。
其次，依法行政是依法治国的重要组成部分。依法行政是指国家机关及其工作人员依据宪法和法律赋予的职责权限，在法律规定的职权范围内，对国家的经济、社会、文化、教育等行政事务，依法进行有效管理。依法治国由依法立法、依法行政、依法司法、依法监督等内容组成，其中依法行政是依法治国的关键。党的十六届四中全会《关于加强党的执政能力建设的决定》提出：“党委要支持政府依法充分履行职责，推动政府依法行政，加快转变职能，深化行政体制改革，真正实现政企分开、政资分开、政事分开，主要运用经济和法律手段管理经济活动，集中精力抓好经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。”国家行政机关管理着大量、繁杂的行政事务，有80%以上的法律由行政机关负责实施。如果行政机关都能依法行政，依法治国就有了基本的保障。依法行政是现代法治国家政府工作的基本准则，是依法治国的重要保证，也是社会主义政治制度的重要组成部分。党中央和国务院高度重视依法行政工作。1997年，党的十五大报告提出：“一切政府机关都必须依法行政”。1999年，国务院发布了《关于全面推进依法行政的决定》。2002年，党的十六大报告指出：“加强对执法活动的监督，推进依法行政”。2004年，国务院发布了《全面推进依法行政实施纲要》，提出了用10年左右时间基本实现建设法治政府的目标。2007年，党的十七大报告又提出了“推进依法行政”、“法治政府建设取得新成效”的目标，并将依法行政列入行政管理体制改革的重要组成部分。2008年5月，国务院又发布了《关于加强市县政府依法行政的决定》。由于党中央和国务院的高度重视，大大推动了依法行政的进程。 copyright 中华人民共和国图鉴社
再次，加强行政程序建设是推进依法行政的重要保障。国务院《全面推进依法行政实施纲要》明确要求：“加快行政程序建设”，“严格按照法定程序行使权力、履行职责”。行政程序是行政机关实施行政活动，以及公民、法人和其他组织参与行政活动的方式、步骤、顺序和时限的总称。行政程序的作用是保证行政机关合法、公正、高效地行使职权，保障公民、法人和其他组织的合法权益。对于政府而言，行政程序就是给行政权力的行使设定程序规则，通过程序规则来规范行政权力的运行，防止行政权力被滥用，从制度上、根本上、长远上提高政府的公信力和执行力。对于老百姓而言，就是通过设定程序规则，使公民、法人和其他组织有序参与行政管理，充分发扬社会主义民主，维护人民群众的合法权益。推进依法行政、建设法治政府，需要有健全的行政组织法、行政行为法、行政程序法、行政救济法和行政监督法。行政程序法是法治政府的基本要件，没有健全的行政程序法，就不会真正建成法治政府。
二、《湖南省行政程序规定》的主要制度设计及贯彻实施情况
2008年，在党中央、国务院的亲切关怀和中央各部委的支持下，我们克服了低温雨雪冰冻灾害和全球金融危机给湖南造成的不利影响，GDP总量达到11156亿元，增长幅度为12.8%。从湖南的实际来看，无论是加速湖南区域经济发展，还是推进湖南的民主法制建设，都迫切需要大力推进依法行政，加强政府自身改革和建设。在谋划湖南的发展中，我们提出和树立了“抓依法行政也是抓发展”，“推进依法行政就是推进科学发展”的观念，把依法行政工作放到全省改革、发展、稳定的大局中去把握和安排。近年来，在转变政府职能、推进科学民主决策、改进政府立法、规范行政执法以及开展法制监督、法制培训、法制宣传等方面，湖南在实践中作了一些工作，进行了一些探索。 copyright 中华人民共和国图鉴社
2006年11月，湖南省第九次党代会提出了“实现科学发展，加快富民强省”的战略目标。在新的历史时期谋划湖南省经济社会发展，我们深刻地认识到，实现科学发展、加快富民强省，需要良好的法治环境。需要通过加强行政程序建设，推进依法行政，推动政府管理创新，加强政府自身改革和建设，切实提高各级政府的公信力和执行力，为“实现科学发展、加快富民强省”提供强有力的法治保障。2007年3月，经慎重研究，省政府决定在全国率先启动行政程序立法工作，探索从行政程序入手，推进依法行政。经过一年的努力，2008年4月17日，省人民政府制定出台并组织实施了我国首部系统规范行政程序的地方政府规章——《湖南省行政程序规定》。
《规定》共10章，178条，确定了公开、参与、便民、高效、信赖保护等基本原则，全面规范了政府工作流程，涉及行政主体、行政决策、行政执行、行政监督等政府工作的各个方面。《规定》建立了行政管辖制度、行政协助制度、行政回避制度、行政决策制度、行政公开制度、听证制度、证据制度、教示制度、卷宗阅览制度、时效制度、说明理由制度、裁量权基准制度、行政问责制度等行政程序的基本制度。《湖南省行政程序规定》的制度设计及贯彻实施的重点有以下几个方面： copyright 中华人民共和国图鉴社
（一）建立健全科学民主决策机制
为深入落实科学发展观，推进科学民主决策，减少行政决策特别是重大行政决策失误，《规定》明确了重大决策必须经过的调查研究、专家论证、公众参与、合法性审查和集体研究等五个必经程序。对涉及公众重大利益、公众对决策方案有重大分歧、可能影响社会稳定等重大行政决策，必须举行听证会。为保证重大行政决策的智力支持和信息支持，《规定》还明确了作出重大行政决策可根据需要进行成本效益分析。在《规定》的贯彻实施过程中，我们坚持“先听群众怎么说，再定我们怎么做”，以狠抓重大行政决策听证会为突破口，大力推进科学民主决策。
省政府法制办积极推进“开门立法”和“公推公选”立法项目。2008年9月，向社会公开征集2009年立法项目，并召开省政府立法计划编制听证会。在省政府通过的《湖南省人民政府2009年立法计划》中，有7个立法项目就是由公众提出的。这在湖南省是第一次。
省人事厅举行了“2009年为民办实事”听证会。政府办实事，由百姓点题。23名听证代表提出38项建议，成为省委省政府今年为民办实事决策的重要参考依据。根据听证代表建议，增加了送戏下乡项目、洞庭湖区无房专业捕捞渔民安居项目和农家书屋工程建设项目等多项内容。 tujian.org
省食品药品监督管理局举行了“零售药店审批距离是否设限”听证会。在这场听证会上，21名听证代表中17名代表都明确表示反对药店审批距离设限。省食品药品监督管理局尊重了多数听证代表的意见，决定不将距离限制作为零售药店开办的前置条件。
省交警总队举行了“道路交通管理”听证会，对“电子眼”设置地点如何选择、设置地点是否需要公示、流动测速应如何操作、违法信息如何公开和告知、如何根据违法行为轻重情节作适当的处罚等进行了公开听证。根据听证代表意见，省交警总队出台了公开“电子眼”设置地点等多项便民措施，得到了广大市民特别是司机朋友的肯定和好评。
（二）从源头上制约和监督行政权力的运行
为切实解决当前人民群众反映强烈的“红头文件”过多过滥的问题，从源头上规范行政权力的运行，《规定》确定了规范性文件的登记制度、有效期制度、网上检索制度和申请审查制度。对县级以上人民政府及其工作部门的规范性文件实行统一登记、统一编号、统一公布的“三统一”制度。确定规范性文件有效期为5年，标注“暂行”、“试行”的有效期为2年,有效期满的，自动失效。
为落实《规定》确立的规范性文件有效期制度，打破红头文件“终身制”，全省各级各部门全面开展了规范性文件的清理工作。经过5个多月的努力，全省共清理规范性文件76609件，废止10698件，宣布失效24932件，废止和宣布失效的占总数的46.5%。厘清了规范性文件“家底”，清理力度之大，废止、宣布失效的文件数量和比例之大，为我省历次清理之最。同时，自2008年10月1日起，对各级各部门的规范性文件实行了统一登记、统一编号、统一公布的“三统一”管理。 本文来自中华人民共和国图鉴社
（三）大力推进行政公开
推进行政公开，“让权力在阳光下运行”，是《规定》的重要立法目的之一。《规定》始终贯穿了公开的原则，在国务院《政府信息公开条例》的基础上，进一步要求政府办事的依据、过程、结果向社会公开。为加强政府信息公开平台建设，《规定》借鉴一些国家实行的登记制度，要求县级以上人民政府将本级政府公报和政府门户网站作为本级政府统一的信息发布平台，政府依法应当主动公开的政府信息必须在统一的信息发布平台上发布。同时，还确立了行政会议公开制度。在《规定》的贯彻实施过程中，我们认真按照国务院《政府信息公开条例》和《规定》的要求，深入推进行政权力公开透明运行，突出抓好载体建设。一是建立全省统一的政府信息发布平台。强化政府门户网站建设，建立以省政府门户网站为龙头，各级政府和部门网站互相链接的网站体系。改版升级省政府中文门户网站，并于2008年10月开通了省政府英文门户网站。2008年在全国政府网站绩效评估省级政府网站评比中，我省排名第10位，首次进入前10名。同时，各级政府普遍创办了政府公报，并免费发放。《湖南政报》每期发放3万多册，全年发放24期，共计70多万册。二是编制政府信息公开目录指南。我省将政府信息分为21大类、118小项，全部在门户网站公开，并及时更新，确保政府信息全面、有序公开。各级各部门按照要求普遍编制了政府信息公开目录和指南。三是梳理和公布“权力清单”。组织对省政府各部门执行的1800多部法律、法规、规章进行认真梳理，将法定的行政审批、行政处罚、行政强制、行政征收等行政权力通过《湖南日报》向社会公开，接受社会监督。四是建立网上办事大厅。目前，已有税务、林业、水利、科技等18个省政府部门的办事项目和电信、供电、燃气、医院预约挂号等14个单位的便民服务事项可在网上初步进行。五是提升政务服务中心功能。目前，各市州、县市区依托政务服务中心，在推进全程代理、限时审批、并联审批等方面，取得了良好成效。六是举办各类新闻发布会。县以上各级政府、省政府各部门普遍建立了新闻发言人制度。去年，全省共举办各类新闻发布会360多场。七是加强档案系统的信息公开。省三级档案馆普遍设立了现行文件查阅中心，向社会公众开放。八是积极探索行政会议公开。长沙市建立了公众代表列席政府常务会议制度，市长办公会邀请市民代表参与行政决策。九是处理重大事件始终坚持信息公开原则。按照公开公平、依法依规的原则，处理突发事件收到较好效果。 tujian.org
（四）积极推进政府工作流程再造
为理顺政府部门关系，防止推诿扯皮，提高行政效能，《规定》积极探索政府工作流程再造，确立了职能管辖、级别管辖、地域管辖、管辖争议解决、部际联席会议、行政协助、相对集中行政处罚权、综合执法、联合执法等制度。对行政执法行为的期限以及行政系统内部工作期限进行了专门规定，确定了当场办理、限时办结、承诺办结、期限分解等制度；对不作为和缓作为行为进行了界定，并规定给予相应的责任追究。为切实解决上下级行政机关职权科学、合理划分问题，《规定》提出了“有利于发挥行政效能、财权与事权相匹配、权力与责任相一致、管理重心适当下移”的上下级行政机关职权配置原则。
为认真落实《规定》，全省各级各部门大力推进政府工作流程再造，努力提高行政效能。一是积极推进行政执法体制改革。大力推进相对集中行政处罚权工作，截至目前，全省已有50多个市和县市区实行了城市管理领域相对集中行政处罚权制度。二是优化行政审批流程。为推进长株潭两型社会综合配套改革试验区建设，长沙市大河西先导区整合行政审批流程，创新行政审批方式。株洲市开展了设立行政审批专门机构的试点工作。目前，省政府决定将80多项由省直部门负责的行政审批事项依法下放到市州、区县两级政府部门。三是压缩办事时限。自2008年5月起，省市县三级政府普遍建立健全了机关效能建设领导小组，并组建了行政效能投诉中心。对违反《规定》的不作为、缓作为及时进行查处并通报。认真落实《规定》确立的办事时限制度，省政府决定对法定行政审批和其他办事期限压缩1/3以上。全省各级各部门普遍开展了压缩、确定、公布办事时限工作，行政效能得到一定提升。四是大力推行电子政务。大力推行网上办事和无纸化办公。省政府常务会实行无纸化办公，大力推进网络视频会议，节约行政成本和人力物力。推进在线监控，全面推行水文在线监控，推行环境在线监测，推行城市数字化管理。 copyright 中华人民共和国图鉴社
（五）着力推进政府职能转变
为推进政府职能转变，《规定》在以下几个方面作出了规定：1.规定了职权法定原则，界定了政府的权力边界。这有利于减少政府对微观经济运行活动的干预，推进政府更好地履行提供公共产品和公共服务的职能。2.专门确立了行政合同、行政指导、行政裁决制度，充分发挥柔性管理手段在政府管理和政府职能转变中的作用。3.根据构建社会主义和谐社会的要求，探索建立高效、便捷、成本低廉的社会矛盾化解机制，进一步完善了行政机关调处民事纠纷制度。
在《规定》的贯彻实施过程中，省政府积极推进政府职能转变，组织对现行行政审批和行政收费进行了大幅精简。2008年9月，省政府研究决定，取消64项行政事业性收费。同时，认真组织落实了国务院关于取消工商管理“两费”工作任务。上述两项减免费措施，共减轻企业和社会负担20多亿元。11月，省政府决定在前8次精简行政审批项目的基础上，对现有行政审批项目再次精简压缩215项，精简幅度为23%。为应对当前经济危机，转变政府职能，放松经济管制，省委省政府联合下发了《关于改进和完善对经济工作管理的若干意见》，对全省现行的行政审批、行政处罚、价格管理、行政事业性收费、行政检查、年检年审、达标评比表彰活动等行政行为进行了全面清理，提出了压缩、调整、精简的目标和任务。同时，对现行的120多项年审年检正在组织清理，拟压缩30%以上。 本文来自中华人民共和国图鉴社
三、几点思考和体会
在推进依法行政，建设法治政府的实践中，我们深深体会到，加强行政程序建设，推进依法行政，对深入贯彻落实党的十七大精神，加强政府自身改革和建设，推进经济建设、政治建设、社会建设、文化建设和党的建设，都具有重要而积极的意义。
（一）加强行政程序建设有利于坚持和加强党的领导
坚持中国特色社会主义政治发展道路，必须坚持党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一，不断推进社会主义政治制度自我完善和发展。首先，加强行政程序建设有利于巩固党的领导核心地位。依法执政是新的历史条件下党执政的一个基本方式，健全程序规则是依法执政的重要内容。行政程序是程序规则的重要组成部分，加强行政程序建设，可以极大地促进政府工作的制度化、规范化、程序化，有利于实现党对政府工作的有效领导，有利于党总揽全局、协调各方。其次，加强行政程序建设有利于实现党的主张。健全行政程序，实行行政公开和公众参与，可以畅通党和政府与人民群众的沟通渠道，密切党和政府与人民群众的关系。这有利于在行政活动中向人民群众宣传党的路线、方针和政策，以及党的重大决策和工作部署，使党的主张获得人民群众的广泛认可和支持。再次，加强行政程序建设有利于党的科学民主决策。党委的重大决策特别是经济工作的重大决策，往往由行政机关提出决策方案，行政机关在研究、论证决策方案的过程中，按照行政程序的要求实行公众参与和专家论证，有利于提高决策方案的科学化、民主化水平，为党委的科学民主决策奠定良好的基础。最后，加强行政程序建设有利于贯彻党的路线方针政策。健全行政程序、推进依法行政、转变政府职能，可以有效提高政府的行政能力，提高政府公信力和执行力，从而保证行政机关有效落实党的路线方针政策，以及重大决策和工作部署。从湖南的情况来看，省委高度重视《湖南省行政程序规定》，专题听取汇报，并给予大力支持。党委的领导对《规定》的贯彻落实起到了重要保障作用。 本文来自中华人民共和国图鉴社
（二）加强行政程序建设有利于实现社会公平正义
社会公平正义是社会主义国家制度的首要价值，是社会主义和谐社会的基本要求，也是行政程序的价值所在。依法办事，加强行政程序建设，最能体现也最能保障社会公平。公开、公平、公正是行政法治的基本原则，也是行政程序制度的基本要求。公正分为实体正义和程序正义两种，两者有十分重要的内在联系，对于维护公平正义同等重要。实体正义是一种结果价值，而程序正义是一种过程价值。行政程序能让政府“以看得见的方式实现正义”。在行政决策方面，实行行政公开和公众参与，使政府在决策中能够倾听民声，反映民意，充分考虑听取各个方面的意见，使政府的决策能够“尊重多数，照顾少数”，兼顾各种不同利益群体的诉求，调整好不同利益群体的关系，从而推进社会公平，维护社会的和谐稳定。在行政执法方面，通过听取当事人陈述和申辩、说明理由、告知权利、举行听证会，做到“以权利制约权力”，维护当事人合法权益。同时，行政程序是控制行政裁量权的重要手段。通过程序控制，可以有效防止行政裁量权的滥用，保证行政行为的公正性，做到不偏私、不歧视，维护社会公平正义。
（三）加强行政程序建设有利于提高行政效能
加强行政程序建设，对于提高行政效率具有重大的现实意义。有的同志认为，程序是一种束缚，行政程序会导致行政机关工作的繁琐，从而降低行政效率。其实相反，高效便民是行政程序制度的基本原则和基本要求。行政程序源自行政实践，行政程序立法是对实践中的程序制度的科学总结，具有科学性和效率性，行政程序有助于提高行政效率。没有健全的行政程序可能会产生两种结果：一是决策失误。行政行为不受任何程序约束，有时看起来行政效率高，但这种高效率有很大的风险性和不确定性，很可能导致决策失误，留下后患。对行政决策失误引发的问题，政府需要投入大量的精力和时间去解决，反而会大大降低行政效能。二是行政不作为。没有健全的行政程序，行政行为就没有时限约束，很可能导致不作为、缓作为，作风拖拉，效率低下。行政程序可以在保证行政行为科学性的前提下，大幅提高行政效率，而这种高效是理性的、科学的。建立健全行政程序，一方面，可以通过管辖制度、协助制度、相对集中行政处罚权制度、综合执法制度等理顺部门之间的关系，调整政府工作流程，消除行政系统内部的不和谐因素，有利于发挥行政的整体效能。另一方面，还可以通过时效制度，明确办事期限，促进行政机关在规定期限内履行行政职责。同时，还可以通过对不作为、缓作为的责任追究，来实现行政效率的提升。 中华人民共和国图鉴社
（四）加强行政程序建设有利于预防腐败
英国阿克顿勋爵有一句名言：“绝对的权力必然导致绝对的腐败。”行政程序是源头防腐的重要制度。从世界各国行政程序立法的实践看，行政程序对从源头上治理腐败发挥了重要作用。以“让权力在阳光下运行”为重要宗旨的行政程序，可以完善制约和监督机制，保障人民群众赋予的权力始终用来为人民谋福利。没有健全的程序规则，也就无法实现有效的监督。原国家食品药品监督管理局局长郑筱萸腐败案就是一个教训。通过行政程序建设，一方面，对行政权力的运行进行规范和约束，有利于从制度上、源头上克服和防止行政机关及其工作人员失职、越权和滥用职权。另一方面，通过健全行政公开、公众参与等行政程序制度，使行政权力在阳光下运行，并通过人民群众对政府工作的广泛参与，加强对权力运行的有效监督，能更有效地预防腐败，推进党风廉政建设。
（五）加强行政程序建设有利于优化经济发展环境
一个地区要加快发展，必须树立良好的国内国际形象，优化法治发展环境至关重要。良好的经济发展环境是一个地区的重要“软实力”。当今区域经济发展的竞争，既是经济实力的竞争，也是发展环境的竞争，是各级政府公信力、执行力的竞争，说到底是法治环境的竞争。市场经济是法治经济，良好的法治环境是首要的经济发展环境。法治水平高，就意味着政府的服务水平高、办事效率高、诚信程度高，投资成本才会低廉，投资回报才会丰厚，区域发展才有竞争力。加强行政程序建设，推进依法行政，有利于建设服务政府、责任政府、法治政府和廉洁政府，为广大投资者创造公开、透明、稳定、可预期的发展环境。 内容来自中华人民共和国图鉴社
(作者系中共湖南省委副书记、湖南省人民政府省长)
【版权声明：以上文稿由《行政管理改革》杂志独家授权人民网—时政频道发布，未经授权，任何媒体和个人未经《行政管理改革》杂志编辑部许可，请勿转载，违者必究。】
|
|
|
| |
|
|
