开发区扩张示意图（扬子晚报根据改革方案制作）
昨天上午，南京市委、市政府召开了全市综合改革工作大会，公布了《关于实施综合改革工程的意见》及十项改革总体方案。昨日下午，南京市委市政府召开专题新闻发布会，邀请18家单位负责人就这次全市综合改革方案进行通报。
120多项权力下放给区县园区，四大开发区版图大扩张，南京将组建新的市园林局……新一轮的改革蓝图中，南京正酝酿一场剧变，到2015年底前，改出一个“新南京”。
扬子晚报记者 仇惠栋 孔小平
改革路线图分两步走
第一步：到2013年6月底前，南京要在深化行政管理体制、经济体制、社会领域和文化体制、统筹城乡发展体制、干部人事制度改革等重点领域、关键环节上取得实质性突破；
第二步：到2015年底前，基本建立以精简高效的行政体制、运行规范的市场机制、科学有效的调控机制、公平普惠的保障体系、完备规范的法制环境为主要特征的社会主义市场经济体制。
南京十项综合改革
——《十项综合改革近期重点任务总体方案》摘要
1简政强区县(园区)改革
重点是下放投资项目备案核准、规划管理审批、城市建设管理、交通运输管理等经济管理、城市管理、社会管理和资源管理四大类权限，并完善事权下放配套机制，拓展园区发展空间，赋予园区管理职能和相关政策等五个方面共10项改革措施。
2优化政府工作部门“三定”方案
重点是职能划转和理清部门职责关系，完善和加强市园林管理体制和粮食监管体制，理顺和完善审批与执法监督相关体制机制，加强市土地储备、社保基金管理和信息化建设机构，以及向群团组织转移公共服务事务等五个方面共12项改革措施。
3优化街镇行政区划和村居布局改革
重点是优化镇街布局，将现有113个街镇整合为96个左右；加快浦口、六合、溧水、高淳撤镇设街步伐；稳步推进村居调整等3项改革措施。
4深化国有资产管理体制改革
重点是进一步明确国有企业功能定位；推进市属国有企业整合，形成工业类、金融投资类、城建类、交通类、文化类、商旅类、住建类、农业类等八大类市属集团；完善企业国有资产统一监管体系；创新国有企业战略管控机制；分类构建公司治理机制；建立企业职业经理人激励约束机制；强化国有企业风险管理机制；完善政府投资项目建设管理机制等共8项改革措施。
5深化服务业综合改革
重点是建立市推进服务业发展联席会议制度，改革服务业集聚区建设机制，改革服务业发展税收机制，加大新增土地对服务业的投入力度等13项改革措施。
6深化资源管理体制改革和资源环境价格改革
重点是停车场管理、户外广告市场化运作、公交出租车资源整合、资源环境价格改革等四个方面29项改革措施。
7深化农村和城乡统筹改革
重点是创新试点镇街土地利用规划实施机制，探索农村宅基地有偿转让和退出机制，开展实物留用地征地补偿安置试点，确地确利确股形式明确土地承包经营权权属，鼓励金融机构开展农村信贷业务，推进城乡居民养老保险缩差并轨等9项改革措施。
8深化社会事业领域改革
重点是深化教育体制、卫生体制、政府购买公共服务等三个方面的改革，推进幼儿教育普惠、义务教育均衡、普通高中特色发展、健全全民医保体系、推进公立医院改革、制定政府购买公共服务目录等9项改革措施。
9深化干部人事制度改革
重点是改革完善市管干部、中层干部选拔任用机制，开发区、功能园区的干部实行全员聘用制，严格干部任期，增加党外人士在政府部门任职的比例，深化事业单位人事制度改革等共20项改革措施。
10深化事业单位分类改革
重点是撤并市住建、农业、商务、交通运输、环保等部门下属职责相近、设置分散、规模过小的事业单位；整合食品安全检测资源、整合系统党校资源；探索事业单位管办分离和现代事业法人治理；开展事业单位类别划分和管理体制、运行机制改革等四个方面10条改革措施。
这次改革重点是什么？
放权
市级机构大放权
120多项权力全部下放给区县(园区)
这次综合改革方案的第一条，就是要简政强区县，南京将按照“决策、执法、监督相对分离”的原则，最大限度地向区县(园区)放权分权，凡是能下放到区县(园区)的事权全部下放。市、区县(园区)职能部门均可行使的管理权限，原则上由区县(园区)职能部门行使；管理权限属于市职能部门，但市职能部门在区县(园区)设有派出机构的，由派出机构行使。为了方便人民群众办事，下放区县(园区)行使，区县(园区)也应进一步梳理行政权力事项，将与群众生活密切相关的民生事项下放到街道(社区)。
南京市发改委主任黄澜介绍， 这次综合改革意见涉及十大方面，具体的实施细则将于6月份出炉，届时将公布制订的放权具体目录，逐条列出。南京市市长季建业表示，需要下放的行政权力大概有120多项。
对于政府的角色定位，杨卫泽指出，政府要进一步强化公共服务职能，要把主要精力放在谋划工作、加强监督检查、推动工作落实上，更好地发挥市场在资源配置中的基础性作用，下决心解决公共权力不恰当干预资源配置的问题。加快推进政府公共事务的社会化和市场化改革，可由群团组织承担的，要加快实现转移；积极培育发展和规范行业组织与中介机构，以政府购买服务方式，将可由市场解决的公共服务推向市场，切实改变“养人办事”的状况。
这轮综合改革，最迫切的是解决好政府宏观统筹与微观放权都不够到位的突出问题，从而做强经济主体、做活基层一线、做大发展空间、做优管理体系，这是这一轮改革的基本出发点。要进一步厘清市与区县的关系，实现决策、执行、监督的科学分置和有机统一。市里要把工作重点放在决策、监督上，从繁杂的具体执行中解放出来，把该统的事情统好、该管的事情管好；区县要把工作重点放在执行上，更加直接地承担起本地区发展的各类具体任务。要遵循财随事转、人随事移、权责一致的原则，把宏观管理权留在市里，把具体管理权限，包括经济管理、城市管理、社会管理、资源管理相关权限下放给区县，做到凡是法定赋予区县(园区)行使的职权全部下放，凡是能够下放到区县(园区)的事权全部下放。
版图
城市版图大变革
四大开发园区面积大扩张
南京的城市版图正发生变化，在这份改革方案中，让人眼前一亮的是，南京的四大开发园区大扩张，“吃”进了数个街道，这一扩张计划将于今年10月份之前完成。具体为：
1、将浦口区盘城街道、泰山街道、沿江街道和南京软件园西区、紫金(高新)创业特别社区整建制委托南京高新技术产业开发区管理，高新区管辖面积从19.2平方公里扩大到160平方公里。
2、将栖霞区龙潭街道、靖安街道、栖霞街道及西岗街道整建制委托南京经济技术开发区管理，经开区管辖面积从22.46平方公里扩大到200平方公里。
3、将六合区长芦街道、玉带镇、红山精细化工园以及山潘、西厂门、卸甲甸等街道整建制委托南京化学工业园区管理，规划区域内扬子石化、扬巴等企业纳入园区经济管辖区域，化工园区管辖面积从45平方公里扩大到约135平方公里。
4、江宁经济技术开发区进一步深化“园街联动”发展模式，加强开发区与秣陵街道、谷里街道等周边街道的联动发展，将开发区规划范围内的部分社区委托开发区管理。
这次改革共涉及十个方面，其中重点是简政强区县(园区)、政府工作部门职能优化、国有资产管理体制改革三个方面。杨卫泽详细解释了简政放权给区县(园区)的原因。南京与苏州、无锡经济总量上的差距，说到底是区县、园区的差距。他对比了一组数据：2011年，江阴市、昆山市的GDP总量均比南京13个区县GDP之和的一半还多。南京省级以上开发区占全市GDP总量的比重只有30%，而无锡达40%，苏州达70%。他在会上要求，凡是法定赋予区县(园区)行使的职权全部下放，凡是能够下放到区县(园区)的事权全部下放，促进区县(园区)大发展。
全市113个街镇将撤并为96个
南京的街镇格局也将发生巨变。根据这次优化镇街布局的要求，南京市将以“人口规模适度(5万人左右)”为原则，合并调整街镇行政区划。调整后，全市将由现有113个街镇整合为96个左右。2012年，浦口和六合区大部分镇，实施撤镇设街。2013年，浦口和六合区其余镇实施撤镇设街，溧水和高淳两县经济社会发展较好的开发区所在镇视情实施撤镇设街。2012年，全市完成撤并32个“城中村”和45个“村改居”任务。2013年，全市“村委会”统一改称为“××社区村委会”。由于区划调整和街镇撤并涉及多方利益，是一个系统工程，目前具体方案正在制定中，采访中相关人士均三缄其口。
人事、机构怎么改？
机构再调整 市园林局 8月份之前“复活”
在2010年的南京市大部制改革中消失的“南京市园林局”即将归来。这次改革方案明确，将组建市园林局，为副局级部门管理机构。南京将有关部门承担的城市绿地系统规划、“绿线”和“绿色图章”管理、指导监督城区范围内城市绿化、社会绿化和部门绿化以及古树名木管理等四大职能整合划入新组建机构。这一任务的完成时间是今年8月份。
南京市编办主任夏小方介绍，上一轮大部制改革后，一些绿化管理的职能相对分散履行不到位，所以这次是进行优化调整。至于具体副局级的南京市园林局究竟挂在那个正局级单位下面，目前还有几种方案在研究，挂靠住建委则是方案之一。园林局恢复后，现有的市级城市公园归谁管？对于这个问题，他没有给出明确回应。
此外，还有三个部门成为市直属副局级单位。具体为：市信息中心调整重组为市直属副局级事业单位，中心统筹全市政务数据信息管理、公共信用信息管理、地下管网信息管理、市民卡信息管理、智慧南京建设等工作。市土地储备中心调整重组为市直属副局级事业单位。新组建市社会保障管理中心，为市直属副局级事业单位承担各类社会保险基金的征缴结算管理服务，原人社、卫生部门管理的相关机构整体划入新中心，实行各类社会保险的统一信息登记、征缴、管理。这一改革年底完成。
干部制度改革 市管干部选拔一半以上要“竞选”
选拔市管副职时，凡符合岗位要求人选较多的，一律通过差额推荐、差额考察、差额酝酿、差额表决的方式产生拟任人选；凡专业性强、视野内无合适人选的，实行公开选拔；选拔重要岗位市管正职时，采取党组织推荐、领导干部推荐、干部个人自荐等多种形式产生初步人选，以全委会差额票决方式产生拟任人选；每年新提拔的市管干部中，通过竞争性选拔、差额选拔等方式产生的不少于50%。
此外，改革方案还明确，市级机关部门开展中层干部竞争上岗时，每批次必须有15%的职位定向选拔年轻干部。每年全市拿出20个事业单位岗位定向公开招聘大学生村官。开发区、功能园区的干部实行全员聘用制。凡缺乏基层领导工作经历的市管后备干部，分批次安排到基层一线、经济一线、维稳一线任职或挂职，每年不少于20人；有计划选派市级机关部门的年轻后备干部到基层培养锻炼，每年不少于30人。这次方案还要求，严格执行干部任期制，其中区县党政领导班子成员原则上干满一届。
事业单位缩水 “小散”事业单位将进行撤并
“有的部门下面事业单位二三十个，小而散，这种情况在多个部门存在。”一位机关负责人对记者表示，这次事业单位的改革中，一大重点就是要解决事业单位小而散的问题，进行资源的优化组合。
根据已公布的方案，市住建部门、市商务部门、市交通运输部门、市环保部门都将在今年年底前完成所属事业单位的整合和撤并。
“南京市有国家级检测资质的机构20多家，省级资质的有60多家，很多资源没有很大地整合。”南京市编办主任夏小方介绍，南京市正着手整合食品安全检测资源。打破部门、行业和条块分割，组织和联合驻宁地区具备相关检测技术和力量的各级、各类事业单位、社会力量举办的各类食品检验机构，充分挖掘现有设备、技术人员队伍力量，构建覆盖食品生产、流通和消费全过程、多层次、开放化、联动式的食品安全检测网络。
哪些与老百姓相关？
部分停车位公开招标拍卖
实现开发经营与行政管理分离，采取市场化运作的方式对占用城市公共资源的停车位，采取公开招标、拍卖的方式进行管理。
鼓励多元投资建设，加大专业停车场和泊位建设的投资支持力度，利用规费、价格、税收等方面优惠政策，吸引和鼓励社会资本投资建设专业停车场和泊位。
扬子晚报记者从市停车办获悉，关于占用城市公共资源的停车位，包括路内停车位，还有政府全额出资的停车场。据悉，目前停车办管理的路内停车位近8000个，大部分在主城区。这部分停车位的收费管理目前在停车办，关于它的市场化运作方式，目前正在进行调研。而且这些车位也不是全部可以拿出来进行市场运作的，有些车位有短期和长期之分，目前也在制定符合市场运作的条件。停车办人士表示，政府全额出资的停车场情况还在调查摸底，像一些人防工程目前做停车场的，有些就是政府全额投资的，这部分的具体情况目前还没统计出来。
另外，关于南京市停车场管理办法也已经提交给了市法制办，正在进行进一步的论证。
公交整合成3家集团
南京市公交改革也有了明确说法。这次方案指出，要整合全市公共交通资源，江南、江北、江宁建立3个公交线路经营集团公司，整合江南八区、江宁区内、江北的六合和浦口地区公共交通营运事务。推进长距离公交快线和县郊客运线发展，方便中长途城乡居民出行。
南京市交通局局长陈雷女士表示，这次公交改革延续了之前提出的3+1方案，另外的1是指单独成立公交场站公司来经营管理全市公交场站，便于各家企业可以利用场站。6月份就将完成这一公交改革方案的细化，今年年底前全部落实到位。
此外，南京市将把公交、出租车广告由国资公司特许经营，一律公开招标。这项任务将于2014年年底前完成。
户外广告市场化运作
成立南京市户外广告市场化运作领导小组。领导小组下设办公室，市城管局分管领导任主任，市容景观管理处、局招标办相关同志为成员。
城管局人士告诉记者，目前马路上不少户外广告牌是违规的，其实3年前南京就停止了户外广告设置的审批，但当时还有不少广告牌的使用还没到期，所以用3年的时间来缓冲，像公交站台户外广告、LED广告牌等户外广告的市场化运作的具体办法，最近2个月内就会有具体消息。
生活垃圾按量收费
深化“生活垃圾处理”价格政策改革。完善垃圾处理费征收方式，研究制定垃圾分类处理收费政策，促进垃圾减量化、资源化、无害化处理，提高回收垃圾的循环利用率。
扬子晚报记者昨天采访了南京市城管局副局长陈雷，据介绍，垃圾按量收费是将来的方向，起初的垃圾分类试点方案中就涉及到了，但南京目前还未着手这方面的调研，而且它用在南京目前垃圾分类试点阶段上还不合适。扬子晚报记者注意到，年初时的十二五城市管理规划中也提到，将按照“按量收费、按类收费”的原则，进一步规范单位生活垃圾处理收费工作，探索和研究居民生活垃圾处理收费机制，实施“超量加价、减量奖励”政策，鼓励源头减量。
陈雷表示，关于垃圾分类试点，下半年将扩大试点范围，预计年底前，全市垃圾分类覆盖率将达到40%，鼓楼、建邺、玄武和白下四区都在挑选参加第二阶段试点的名单，预计下半年垃圾分类试点将全面扩大，青奥场馆周边垃圾分类覆盖率将达75%。“这个方案将于这个月底或下月初提交给市政府，”不过关于垃圾袋是否为赠送等具体细节，陈雷表示，在方案中给出了免费赠送、奖励等办法，最后将由市政府来选择具体办法。另外，关于厨余垃圾的处理终端，陈雷表示，轿子山现有的10吨处理站肯定满足不了需求，还要建厨余垃圾处理站，还将选址建设大型的厨余垃圾处理厂，日处理能力将达200—400吨，目前规划部门正在选址。
城市管理新政
扬尘排污收费将“涨价”
在资源环境价格改革方面，南京市将发挥价格杠杆的调节作用，具体举措为：加大“清水”价格政策力度。全面推行差别化水价政策，拉大地表水资源费和地下水资源费的价差；提高不可再生的优质地下水资源标准；对取用深层地下水的，开展容量水资源费征收试点，限制深层地下水开采；提高重污染行业的污水处理费标准，拉开和一般工商业征收标准的差价；建立污水处理费使用与污水处理质量相挂钩的制度。
此外，南京还将改进“蓝天”价格政策措施，提高城市工地施工扬尘排污费征收标准。南京市物价局副局长杨自清表示，扬尘排污收费是为了减轻扬尘排放，改善空气质量的措施。目前扬尘费的标准相对比较低，南京市准备在获得省里面授权后，把扬尘排污收费标准进一步提高。
渣土车管理出新规
南京市委书记杨卫泽在昨日会上表示，要通过这次综合改革的推进，解决老百姓反映强烈的问题。违建的问题，他特意点出了违章建筑和渣土车肇事的问题。南京市城管局局长许卫宁在昨日的新闻发布会上介绍，违章建筑的查处存在职能交叉等问题，这次机构改革会进一步梳理和定性违建的查处归属和职能问题。记者了解到，此前在违建查处上城管局和规划局存在职能不清的扯皮现象。
对于最近频发的渣土车肇事问题，许卫宁局长介绍，南京市政府常务会专门研究了渣土车管理的办法，准备近期以政府规章的形式出台渣土车更加严厉的管理措施。目前，南京市城管局跟交管部门、治安巡逻警察支队联合办公，对夜间渣土车实施更加严厉的管理。
为什么要有这么大手笔的改革？
杨卫泽谈南京问题：
“有形之手”闲不住 “无形之手”看不见
“宁要不完善的改变，不要不改革的危机。”“不改革死路一条。”昨天的南京市综合改革大会上，省委常委、南京市委书记杨卫泽特意引用这两句话，激励全市干部要以“自我革命”的精神和“不畏浮云遮望眼”的宽广视野，推动改革巨轮劈波斩浪。
在分析南京当下体制机制之困时，杨卫泽直指“三个关系”没有理顺是阻碍南京发展的最大障碍：
一是政府与市场、政府与社会之间的关系没有理顺。目前政府职能越位、缺位和错位现象仍然存在，“有形之手”越来越闲不住、“无形之手”越来越看不见。“有形之手”不该出手的地方乱出手，在经济领域不仅当“裁判员”，还当“运动员”，向一般竞争性领域扩张，这就驾驭、压抑甚至取代了市场“无形之手”的作用。
二是市和区县之间的关系没有理顺。市级层面宏观统筹不够，对区县层面微观放权不足，影响到执行效率，也压制了基层发展的创造活力，束缚了基层一线的手脚。
三是责权利之间关系没有理顺。部门存在利益导向问题，有权有利的职能会抢，担责担事的职能会推，职能交叉与扯皮、部门分割、资源分散与浪费、整体效能和公共服务质量低下等现象不同程度存在。
杨卫泽表示，改革势必涉及利益调整，改革最大的阻力来自既得利益者。如果没有自我革命的决心和勇气，没有对南京未来负责的精神，改革就不会成功。杨卫泽强调，在这一轮改革中领导者要勇于担当。“要改革就可能招惹议论，要改革就可能‘自找麻烦’，无论方案多么周密，改革总会引起一些非议，对于领导者来说，既需要智慧和审慎，更要有勇气与担当，看准了要坚定不移向前推，决不为流言所动，决不为干扰所惑。”
季建业谈政府效率：
审批一个窗口对外 实现一套人马办理
环评、能评、安评、绿评……各种各样的评价事项让不少企业犯难。在昨日的会议上，南京市市长季建业表示，要围绕服务型政府建设，进一步精简审批事项，规范和控制各类测评。
最近南京市政府正在调查研究对各项测评进行梳理，如今南京市一共22项各种测评。如今有些部门已经把“评”的职能移交给中介机构，但也出现一些新问题，甚至带来进一步的垄断运营。“不但没有缩短流程，相反加大流程加重企业负担，企业对此反映十分强烈。”季建业表示：“有的评估机构为赚钱，搞得流程很长，比机关部门流程还要长。企业则苦不堪言。”南京市政府下一步将界定“评”的范围、等级、流程和收费。
在这一轮改革中，季建业强调要加快政府职能转变、提高政府工作效率。要求各个部门要按照改革要求，实现部门所有审批事项，一个处室负责，一个窗口对外，一套人马办理。
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