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川政府采购应否纳入合同监管?引发热议 |
2009-04-30 |
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核心提要
《四川省合同监督管理条例(代拟稿)》在今年省政府制订的公开征求意见的4个法规草案中，最引人瞩目。该条例在征求公众意见截止的3月20日之前，引起省内外法学界和各方热议。
-本报记者刘传建许小念
背景
共识：依法行政监管有利市场经济环境
“对我省合同管理进行立法，设定相关行政监管制度和措施，已是当务之急。”3月6日，省政府法制办召集省内部分专家学者座谈，就该《条例》代拟稿草案征求意见。绝大多数与会专家认为，我省加快这一地方立法进程，不仅有利于社会经济的健康发展，还对当前加快灾后恢复重建和扩大内需具有重要作用。
早在1981年，我国第一部规范市场经济秩序的法律《经济合同法》颁布，随后我省在全国率先制定出《四川省经济合同管理条例》，在市场经济条件下开展地方立法开了先河。
1999年新的《合同法》颁布后，我省未能制定相应的配套法规，《合同法》在具体实施过程中也存在诸多问题：如规范的合同使用率低，合同履约率下降，中介组织服务合同行为滞后等等，对市场经济赖以维系的信用原则造成破坏。
四川大学法学院教授王建平认为，应当通过行政监督管理制度和措施，防止和制约这种违法情况的蔓延，合同诚信需要市场管理部门依据科学监管。他的看法，也是与会专家共识。
争议一：合同行政监管会否导致公权力过度干预私权
建议：建立系统的合同监管体系
尽管《条例》对于市场秩序调整具有积极作用，但也有专家担心其授予的行政权力过于宽泛。
合同关系属于民事法调整的范畴。在市场经济条件下，行政权力不宜对民事关系过多干预。四川大学米德超、鼎立律师事务所江敏等因此提出，《条例》应有限制，不能因合同行政监管导致公权力过度干预私权。
成都市政府法制办李光渡和江敏的意见相同。他们认为，如果监管过度，很可能抑制市场经济活力；在实践中，全省涉及的民事、经济法律关系错综复杂，如果过多干预，政府有关部门很难管得了，也管不好。
江敏建议，要把好度，必须注意在监管内容上，工商部门仅在有人利用合同实施对国家利益、社会利益造成危害的违法、犯罪行为时，依其职责进行监督以及责任的追究；在监督方向上，监督管理机关对合同的监督管理主要应是宏观管理和事后监督，而不是对具体的合同行为进行监督。
此外，四川九益律师事务所的陈浩文认为，《条例》代拟稿并没有建立一个系统的合同监督管理体系，他建议，至少还应考虑从刑事、司法、民间三个方面制定监督机制。
对此，条例代拟稿的制定人之一省工商局的杨朴解释，监管方法主要是备案(格式条款、重大合同)、合同信用记录、合同欺诈等违法行为查处。草拟条例综合考虑到工商部门和其他有关行政主管部门的合同行政监管职能，也注意保持与现行主要存在于主管部门的合同行政监管法律制度的一致性。
争议二：政府采购该不该纳入监管条例
建议：多一个渠道监督政府采购，有利于防腐反腐
《条例》对于工商行政管理部门的授权是否过度，是否有法律依据，争议较大且最引人关注之处，事关政府采购合同是否纳入《条例》。
省财政厅负责政府采购管理的有关人士曾向《政府采购信息报》记者表示，工商局代拟的这个条例，如果在政府采购领域套用，不符合现实情况。他认为，政府采购合同确实需要加强监督管理，但《政府采购法》规定财政部门是政府采购的法定监管部门，而非工商管理部门。
这一观点与国内部分法学界人士相同：政府采购合同的性质到底是行政合同还是民事合同，目前尚无定论，因此不宜将其纳入与《合同法》配套的地方性法规予以监督管理。南开大学法学院教授何红锋对媒体称，“这个代拟稿的核心内容缺乏法律依据。”杨朴则表示，政府采购合同纳入《条例》的范畴并不与现行法律冲突，不存在行政管理越权的问题。
这一说法得到更多法律界人士支持。他们还指出，我国《政府采购法》已明确规定“政府采购合同适用合同法。采购人和供应商之间的权利和义务，应当按照平等、自愿的原则以合同方式约定。”采购人和供应商均是平等的民事主体，作为采购人的政府并不享有行政优益权。
更有意见认为，将政府采购合同纳入条例监管备案，多一个渠道监督政府采购，有利于防腐反腐。因此，我省拟将政府采购合同纳入《条例》监管、备案范围，并非公权力的放大，也不存在部门利益之争的问题。
据了解，在广泛征求意见后，该条例届时将提交省人大审议作为地方立法颁布。
链接
(1)自1999年《合同法》颁布实施后，据不完全统计，目前已有18个省、市、自治区制定了合同监管法规、规章。
(2)国外有从行政立法方面对合同进行监管的先例。在日本，保险、电气、煤气、饭店、旅馆等行业、企业所使用的格式条款，必须经所属的行政机关许可、监督和指导；在英国、法国，则通过监督和发布禁令的方式对格式条款进行控制。
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