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资金不足等三大难题制约四川灾后安居工程 |
2009-04-30 |
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《瞭望》文章：灾后安居仍在路上
四川省全力推进灾区住房重建中，遇到资金不足、选址困难、意见难于统一等实际困难
汶川大地震过去10个多月后，《瞭望》新闻周刊记者分赴都江堰、汶川、绵竹、什邡、安县、北川、青川等地震灾区，就住房重建深入采访。综合看来，四川灾区各地已将“不让受灾群众在临时安置房中过第二个春节”，视作当前灾后重建的重大政治任务，全方位调动资源推动住房重建；对面临的资金不足贷款难、重建选址难、利益诉求多元化等诸多现实困难，正在寻求破解之道。
城乡资金缺口大、贷款难
据四川省有关部门介绍，四川省灾后城镇住房重建需要资金超过千亿元，中央财政补助仅占重建需求资金的10%左右，其余资金需要省内地方财力支撑和受灾居民承担。各地不仅要承担廉租住房建设资金，而且还要为安居住房建设提供启动资金，但仅在重建期内建设5万套廉租住房，地方财政就需要承担27.5亿元，已超出地方财力承受能力。
此外，地震后，灾区地方财力和受灾群众经济能力都被严重削弱，承担耗资巨大的住房重建遇到困难。以震前经济实力较强的都江堰为例，受地震严重影响，去年都江堰市地区生产总值、社会消费品零售总额、农民人均纯收入、城镇居民人均可支配收入，分别同比下降37.6%、40.7%、5.9%、19.6%。
本刊记者2月底从相关会议上了解到，目前四川地震灾区城镇住房重建面临形势十分严峻。截至2月25日，全省开工新建城镇永久性住房8.58万套，仅占总数的27.37%。其中，汶川、茂县、理县等灾区城镇永久性住房重建尚未开工，北川、安县、青川等极重灾区城镇永久性住房重建的在建比例在10%上下。
在农村永久性住房建设方面，尽管国家和当地政府给予了户均2万元的补助，但农房重建资金绝大部分仍要农民负担。本刊记者在四川灾区采访了解到，灾民自有资金不足、贷款困难，制约了当前农房重建进度。而商业银行因担心“贷款风险”基本不贷，农村信用社又“独木难支”。
以德阳市为例，截至今年2月6日，德阳市农房重建累计开工218057户，开工率为74%，累计完成144190户，完工率48.9%。此前从1月12日至2月6日20多天里，仅新开工不到600户，开工率基本没有变化。
德阳市规划与建设局总工程师刘超告诉记者，受灾农民有资金的已经基本开工建设了，剩下的确实没钱盖房。一些已开工的农户，房子还未盖完资金就已耗尽，工程停工和拖欠工程款现象比较普遍。
洛水镇是什邡市6个极重受灾乡镇之一。镇重建办主任张华锋说，目前，全镇农户重建永久性住房的资金状况，可以用“三分天下”来形容，即三分之一国家不补助都修得起，三分之一有国家补助和贷款可以修得起，剩下三分之一算上国家补助和贷款还是修不起。很多到目前还没开工的农户确实是没钱修。
地处偏远山区的青川县，情况更是不容乐观。县农房办韩宝学对本刊记者介绍，当地农房重建中造价较低的木架结构房，每平方米限价667元，一户3口人，人均住房面积30平方米，造价6万元，目前国家补助1.6万元，农户自担4万多元。如果重建砖混房屋，一户大概需要9万至10万元，资金缺口更大。地震前，青川连年遭受洪水、冰雪等自然灾害，地震后当地许多农民什么都没有了，生活相当困难，自己拿不出多少钱搞重建。
洛水镇重建办主任张华锋说，全镇共有9986户农房需重建，目前大约只有1000多户从信用社贷到了款，贷款总额1500万元左右，每户贷款都没有超过2万元。其中特困群众像低保户，盖房子越是困难，越不可能贷到款。
本刊记者了解到，前几年各地大力开展新农村建设，灾区许多村民盖新房的贷款和借款本来就没还完，这次房屋震垮后，他们再贷款或借款就更难了。
在绵竹市清平乡的板房区里，44岁的村民蔡良菲告诉记者，前两年许多村民都通过信用社贷款盖起了新房。然而，一场地震将清平乡几乎夷为平地，他家150平方米的新房，也在地震中被震倒了，现在还欠了亲戚朋友1万多元、欠信用社5000元。“我去信用社贷款，他们说因为贷款没还清，不给贷。现在盖房子太贵了，贷不到款拿什么建新房？”
金融机构也有苦衷：现行的贷款管理体制和运作机制让他们慎之又慎。记者从四川省银监局了解到，尽管该局积极指导督促全省银行机构在加强灾后金融服务工作中，把支持农房重建作为一项重点攻坚任务，并明确提出对符合条件的农房重建信贷需求，要做到“应贷尽贷、快贷”。但是，截至2月13日，全省银行业机构仅对22.68万户发放农房重建和维修贷款合计48.32亿元。
据调查，四川全省不符合贷款条件的灾区农户约有35.7万户，贷款需求61.8亿元。主要分为两类：一是家庭经济困难，收入来源有限，基本无还款能力的特困户，有18.22万户、资金需求36.1亿元；二是长期拖欠银行机构贷款本息、信用状况差，或有违法、劣迹行为等不良信用记录的农户，有16.94万户、资金需求25.7亿元。
三大难题制约城镇震损房屋维修加固
随着灾区城镇受损房屋建筑安全鉴定工作初步完成，灾区城镇住房维修加固工作开始逐步推进。然而，受维修加固资金不足、房屋业主意见难以统一、维修加固验收标准缺失以及专业维修加固施工单位较少等因素制约，城镇住房维修加固工作推进难度较大。据统计，四川灾区城镇需维修加固的住房约141.75万套，截至2月底，已维修加固的仅有46.6万套，占需维修加固总数的32.8%。
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资金不足降成本，抗震级别“打折扣”。
本刊记者在灾区走访时发现，按照震后调整的抗震设防标准维修加固震损房屋，成本骤增。按目前国家补助标准，许多受灾群众不愿意或没有能力支付高额维修加固费用，不得不选择“仅对房屋的一些损坏和薄弱部分进行维修加固”或“仅恢复到震前水平”，房屋抗震级别“打折扣”。
极重灾区绵竹市城镇房屋在地震中损毁严重。经鉴定，全市城镇房屋有281万平方米需维修加固，涉及3万多户受灾群众，其中中度损伤和重度损伤的占85%。绵竹市规划与建设局工程质量安全监督站站长尤立说：“目前全市纳入加固备案的仅70多幢、2000多户，主要原因是按新标准加固成本太高，老百姓接受不了！”
尤立给记者算了一笔账：按照当前灾区建材价格和维修加固后达到7.5度设防标准，绵竹市加固一幢中度损伤的房屋，每平方米至少需200至300元，而政府补助资金为每户4000至5000元，缺口较大。“实际上，轻微损坏的房屋，国家不出钱，老百姓也有能力维修；但中度以上的房屋维修加固，这些补助资金就‘杯水车薪’了。”
绵竹市廖家巷3号楼被鉴定为中度损坏，正在维修加固。业主方德祥直言不讳：“这幢楼共有30户住房。此前召开过3次业主大会，施工方表示，整幢楼抗震提高到7.5度，每平方米要花300元。最后，大家一致决定，还是恢复到震前水平。那样维修造价仅需18万，每平方米算下来只要60元！”
按规定，为保证震损房屋维修加固质量，震损房屋维修加固必须备案登记，并由建设部门审核房屋加固方案，对施工情况进行监督。
“一些老百姓不想花那么多钱，觉得加固到7.5度没有必要，就直接找施工队私自开工，存在很大安全隐患。最近一段时间，局里已发出100多份停工通知书！”绵竹市规划与建设局副局长杨成富说。
绵竹在震损住房维修加固工作中遇到的问题，在其他灾区也普遍存在。已经开工维修加固的房屋中，很少有达到最新提高的设防标准。绵竹市一名不愿透露姓名的干部向本刊记者坦言：“一些业主设计方案是一套，实际维修加固又是一套方案。往往就是把损毁的地方和楼梯间等这些薄弱部位进行维修加固。若要完全执行最新调整的标准，大多数维修加固的房屋都必须停工，那样完成省里规定的任务就很难。”
业主意见难统一，维修加固“难产”。
本刊记者走访时了解到，城镇住房在地震中损毁的涉及面广，户数多，情况复杂，业主意见很难统一。同一栋楼中只要有几户不愿意进行维修加固，就影响整栋楼的维修加固。因此，尤立等基层干部认为，城镇维修加固不单是一个技术问题，更多的是一个社会问题。
都江堰市奎光塔社区奎光西环街7-37号，是紧密相连在一起的一栋六层高商住合一建筑。该栋建筑损毁严重，但由于商户与住户、大面积住户与小面积住户、住房损坏严重住户与住房损坏轻微住户之间，始终在维修加固方案确定和成本如何分担上难以达成一致，房屋至今没有加固维修。
都江堰房管局局长李良泉说，全市共有7万多户需要加固维修，但由于业主意见难以统一，到现在为止，加固维修工作仅进行了32%左右。
青川县建设局房管所所长汪刚告诉记者，国家政策对商户加固危房没有补助，所以一些商户就不愿意出钱加固维修，从而影响城镇住房整体维修加固的进度。
另外，业主意见不统一还有以下原因：若一户城镇居民有两套住房，一套住房损毁不严重，另一套完全损毁，按政策只能补助一套，因此他们中很多人就愿意领户均2.5万元的毁损住房补助，而不愿意出钱加固另一套危房。同样，若一户城镇居民两套住房都需要加固，因补助问题，也可能导致他只加固一套，而不愿意出钱加固另一套。
专业企业数量少，验收标准待健全。
城镇危房加固需要专业施工设计队伍。四川灾区城镇住房加固施工，主要由特种工程专业承包资质企业及二级以上房屋建筑工程总承包施工企业承担。但本刊记者发现，在灾区开展城镇住房维修加固企业中，真正曾经从事过房屋维修加固的并不多，而且加固验收标准也不尽完善。
尤立说：“加固比建房技术要求更高。震前，我国专门从事房屋维修加固的企业就不多，一些企业是震后为了进入加固市场才审批成立的。当时为满足灾区震损房屋的维修加固需要，对准入门槛放宽了一些，即总承包在二级以上的建筑企业聘请加固人员进行技术指导就可以参加。实际上，一些企业施工水平不高。前段时间我们就查处了3家施工不合格的企业。”
三羊瑞丰特联合加固工程公司，是震后最早进入都江堰灾区开展维修加固的企业。公司项目经理马伟说：“都江堰有一些有经验的专业维修加固企业，但难以满足灾区的需求。一些没干过维修加固的建筑企业，也通过各种途径进入灾区，他们的设计方案也不一定最科学，但他们报的价格低，比我们还容易找到客户。”
更让一些基层建设部门头痛的是，灾区建设部门工程质量安全监督人员数量不多，加上目前我国在验收规范和标准方面还不完善，使建设部门陷入了尴尬境地。“江苏对口支援绵竹，给我们派了一些监督员，但受灾面太广了，我们只能尽最大努力去办。另外，没有统一的规范和标准，我们验收时也很难处理。”尤立说。
地质灾害重隐患多
农房重建“选址难”
汶川特大地震及随后的暴雨灾害，在四川地震灾区引发大量崩塌、滑坡、泥石流等次生地质灾害。这些地质灾害点多数很不稳定、安全隐患突出、整治难度大，当地灾民房屋重建选址困难，异地安置又面临环境承载力及现行土地政策等因素制约，亟须引起高度重视并予以专题研究解决。
“地震引发的地质灾害隐患所产生的影响将持续10年左右。”
汶川特大地震发生及其影响严重的区域，地质环境条件原本就十分恶劣、脆弱，震后地质灾害隐患使其雪上加霜。本刊记者在北川、青川、什邡等极重灾区看到，当地山体普遍受到破坏，一些山体开裂的裂缝延伸长达数百米，大量崩塌、滑坡积累了数十亿立方米的松散堆积物，对人民生命财产及重要基础设施的安全构成严重威胁。
据国土部门排查结果，仅四川44个地震灾区县(市、区)的各类地质灾害隐患点，就达12969处。其中，纳入汶川地震灾后恢复重建范围的39个县、市、区，发育地质灾害隐患点多达8061处，共计威胁15.8万户64万人的生命和303.8亿元资产的安全。
四川省国土资源厅厅长宋光齐说，震后地质灾害的影响和破坏具有长期性，短期内难以消除。根据国内外以往经验，特大地震发生后引发的地质灾害隐患所产生的影响将持续10年左右，特别是近3至5年，泥石流将成为造成人员伤亡和财产损失的主要灾种。
地质灾害诱发因素具有复杂多变和隐蔽性强的特点，局地强降雨、余震以及恢复重建中的爆破、开挖、切坡等人类活动，都可能诱发、加剧或产生新的地质灾害，这些都增加了防治工作难度。此外，因道路中断、植被覆盖等原因，灾区还有不少地质灾害隐患点未被发现，尚处于隐蔽状态。
根据震后巡查排查成果，四川灾区一些滑坡体、崩塌体、危岩体目前仍然处于高危状态，具有突发性强、势能大、摧毁力强、影响范围广的特点。这些隐患一旦成灾，可能造成巨大的人员伤亡和财产损失。
据了解，四川目前已编制完成地质灾害防治专项规划，并为重灾区争取国家地质灾害防治经费114亿元，在3年灾后重建期内，全省将完成2300处重大地质灾害治理，3695处隐患点群测群防监测网络恢复重建，以及1.8万户分散农户的防灾避险搬迁安置，防治工作时间紧、任务十分繁重。
“新房没地方建，宅基地又买不起。”
地处地震断裂带上的青川县，山大、坡陡、沟深，像红光、石坝、马公等乡镇，原本自然条件就很差，地震导致大量地质灾害，使当地自然地理条件更加恶劣，外来援建者甚至用“惨不忍睹”来形容，很多地方已不适合人类居住，不少村组房屋重建找宅基地都很困难。
石坝乡乡长赵仕雄告诉本刊记者，地震造成当地大量耕地、宅基地灭失，全乡震前有1.3万亩耕地，震后仅剩不足5000亩。全乡原有357户迁往县外，但由于两地生产生活方式差异以及故土难离的心理，已有90户返迁，宅基地缺乏是农房重建中的最大困难之一。
本刊记者在北川县、什邡市等地采访时了解到，受震后山体滑坡等地质灾害威胁，原地无法进行土地整理或再造土地，一些村组受灾群众不得不选择就近异地重建，然而，购买宅基地需要大量资金，而且很难买到，一些受灾群众处于“无地建房”的困难境地。
在什邡市蓥华镇雪门寺村，3处滑坡体导致80户灾民无法原地重建。村党支部书记杜德才说：“山区本来就平地少，这80户群众要就近安置，就要买其他村民小组的宅基地。目前一分地要4000元，按户均需宅基地3分计算，光买宅基地就需1.2万元，很多农户买不起。而且即使有钱别的小组也不一定愿意卖给你。”
走访雪门寺村受地质灾害影响的几个村民小组，本刊记者看到大多数村民都已被转移到板房区，仅有少数村民还居住在原地。山体表面布满了巨石，一些房屋被滚下来的巨石砸穿。村民说，遇到余震或刮大风，经常会有石头从山上滚下来。
蓥华镇党委书记李乐早说：“全镇需要搬迁的村民小组有好几个，最近我们主要精力都放在协调宅基地上，工作非常难做。例如，有的村民说‘金不调银不换，给钱我不要’。类似这种情况，没有国家的配套政策支撑，光靠我们‘磨嘴皮子’不行。”(《瞭望》新闻周刊)
文/《瞭望》新闻周刊记者杨三军黄毅叶建平侯大伟苑坚
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