|
30年文化市场管理的使命变迁 |
2009-05-20 |
|
今年是改革开放30年，也是文化市场兴起和发展的30年，在新一届政府大力推进行政管理体制改革，特别是文化部新的“三定”方案确定之际，回顾和总结文化市场管理历程，探寻文化市场管理的使命变迁，对于加强文化市场管理组织机构建设，促进文化市场的发展繁荣具有重要意义。本文以文化市场发展中的重要转变为线索，谈谈文化市场机构如何应对环境挑战，正确认识自己的使命，确立发展战略，发挥组织效能，实现组织目标。
一、管理重心随市场发展而变化
（一）通过实施管理争取文化市场合法化。
文化市场是从国家控制的文化事业之外自发兴起并在争议中发展的。1979年，广州东方宾馆开设了国内第一家音乐茶座，在社会上引起轩然大波并迅速走红，成为我国文化市场兴起的标志，1984年上海开设第一家营业性舞厅。这些是在新体制上生长的新事物，被称为社会文化市场（当时一些地方的文化市场管理机构叫社会文化管理委员会）。而在文化事业单位内部，也以“以文补文”的名义搞起了文化经营活动。此后营业性舞会（厅）、民间剧团、歌星演唱会、台球、录像放映、卡拉OK、电子游戏等一系列新的文化娱乐方式不断打破禁区进入市场。1988年2月，文化部、国家工商行政管理局联合发布《关于加强文化市场管理工作的通知》，第一次明确使用了“文化市场”的概念，规定了文化市场的管理范围、任务、原则和方针。 内容来自中华人民共和国图鉴社
文化市场的发展打破了文化事业的单一格局，符合社会多方面的文化需求，符合改革开放的大方向。在争议声中，地方文化部门逐步设立起一个新管理机构，承担文化市场管理职责。1983年，深圳市率先在市文委内专设了文化市场管理处，建立专职的文化稽查队。此后安徽、四川、湖北等地部分城市也建立了文化稽查队。文化市场兴起10年后的1989年，国务院机构改革批准文化部设立文化市场管理局，标志着全国文化市场管理体系初步形成。1989年8月，文化部召开全国清理整顿文化市场工作会议，提出了“两手抓”的方针，中央政治局常委李瑞环、中央政治局委员、国务委员李铁映会见与会代表并讲话。1990年2月，文化部在珠海召开全国文化娱乐管理座谈会。这些表明文化市场的性质和地位得到认同和提高。
文化市场管理机构特别是国家层面专门机构的设立，一方面表明了对边缘的新兴事物的政治和法律的认可，在认识上突破文化单纯的意识形态性，承认其有商品属性，这是改革开放解放思想的一大成果，它为文化市场的合法存在与发展打开了空间。争取和推动“合法化”是这一阶段的主要特点，这是文化部门为社会文化经营单位提供的最大价值。文化经营单位因为“找到”了主管部门而感到有了“靠山”，愿意被管。另一方面，文化部门开始从办文化向管文化转变，从面向本系统到面向社会，扩展了自身职能，提升了社会形象和地位，也增强了经济实力。文化市场管理的开创为文化领域的改革开放做出了历史性贡献。 tujian.org
（二）从注重治理整顿到规范与建设并重。
文化市场的快速发展带来了一系列社会经济和文化问题。这些问题不仅引起社会的强烈反映，而且影响文化市场的自身发展，需要文化部门认真解决。1993年文化部召开第一次全国文化市场工作会议，会议出台了几个部门规章和文件，并首次表彰全国文化市场管理先进集体和个人，命名100家全国文明娱乐厅，中央政治局委员、国务委员李铁映出席会议并讲话。1994年，文化部召开全国文化市场监督检查工作会议，这是第一次召开专门的执法工作会议，文化部颁布了《文化市场稽查暂行办法》，并决定全国统一核发《文化市场稽查证》，加强市场管理。可以说那些年每年都有不同针对性的全国性专项整治。九十年代主要有四个方面的问题：一是港台通俗歌星一度充斥舞台，境内演员"走穴"成风。二是利用电子游戏、电脑游戏从事赌博活动蔓延。三是歌舞娱乐场所中色情陪侍或变相色情陪侍活动猖獗。四是走私盗版音像制品充斥市场。当时解决的主要办法是以停止审批、压缩总量、重新登记、集中检查、从重处罚等为主的专项整顿(净化)。1999-2001年主要开展了音像市场集中整治行动，全国277家音像制品集中经营场所全部关闭，正版率不断上升；2000年主要开展了电子游戏机经营场所、歌舞娱乐场所专项整顿工作，全国电子游戏经营场所从10多万家压缩到约2万家；2004年以来文化等部门开展了大规模的网吧和网络游戏市场整治工作，取缔黑网吧6万余家，网吧违法接纳未成年人现象明显好转。 本文来自中华人民共和国图鉴社
如果说九十年代前后的工作特征是净化和促进“规范化”，2001年以来的工作特征则是推动“产业化”。多年整顿工作效果的有限性困扰着管理部门，促使他们思考治本之策。中央确立的文化市场的方针是一手抓管理一手抓繁荣，然而由于文化市场问题的严重性，抓管理搞整顿成为管理部门的头等大事，基本没有时间和力量来抓繁荣，也不善于抓繁荣。一些管理措施违反市场自身规律，实际效果当然事与愿违。而管理在许多地方演变成发证、收费和罚款。由于当时财政困难，这支新的队伍人员主要来自文化事业单位内部调剂，素质参差不齐，经费基本是自收自支。管理费一般按经营单位营业额的1%到3%收取，大城市一年的管理费多达数百万。利益驱动导致管理部门爱审批、重审批，与管理对象形成了某种程度的利益共同体，势必影响管理的公正与效率。这种管理模式显然不能从根本上解决文化市场的问题。随着国家推进机构改革，依法行政，取消行政收费，使旧的模式难以为继。另一方面，2000年开始中央明确提出发展文化产业，2001年中国加入WTO带来的压力预期，这都给文化市场管理提出了新要求和新挑战。环境的变化引起了行业特别是国家文化市场管理部门的关注与反思，经过反复讨论和实践，形成了新认识：在整顿规范的同时更加注重建设和发展，更加明确管理是手段，繁荣是目标。 tujian.org
思路转变带来了政策的变化。2003年2月文化部首次发布《2003-2010年文化市场发展纲要》，明确提出要建成市场门类齐全，结构合理，供求关系均衡，政府调控与市场机制相结合，统一、开放、竞争、有序的社会主义文化市场体系。在实际工作中坚持以发展为第一要务，扩大市场准入，积极鼓励民营文化企业的发展，培育市场主体；以财政资金扶持国产音像制品开拓国际市场；举办网络文化、动漫游戏、音像博览会和原创手机动漫大赛，推动新兴文化市场的发展；简政放权，取消行政收费，强化依法行政；坚决打击非法经营活动，维护公平竞争；指导行业协会的建设和管理，发挥协会积极作用。这些措施受到了文化市场经营者的欢迎。文化市场经营单位逐年增加，规模不断壮大，“两手抓”的成效得到各方肯定。据文化部2006年统计，我国共有文化市场经营单位32.1万家，从业人员138.6万人，固定资产原值达1428.8亿元，主营业务收入638.5亿元，年上缴各类税金98.5亿元，创造增加值446.8亿元。文化市场已成为人民群众进行文化消费的主渠道。这证明管理机构能比较及时地适应形势需要，初步实现了战略转型。
当然“合法化”、“规范化”和“产业化”只是相对而言，实际上存在交错和并存。如2003年以来在网吧和网络游戏问题上就是如此。 中华人民共和国图鉴社
二、管理资源与手段 文化市场管理首先依靠政策法规，特别是在经营主体资格和文化内容审查方面，建立了比较完备的制度。多年来，我们将立法立规作为主要任务。目前基本建立了一个文化市场法规体系。先后起草制定或修订了《营业性演出管理条例》、《音像制品管理条例》、《娱乐场所管理条例》、《互联网上网服务营业场所管理条例》等行政法规，制定了《美术品经营管理办法》、《音像制品批发、零售、出租管理办法》、《中外合作音像制品分销企业管理办法》、《音像制品进口管理办法》、《网络文化管理暂行办法》、《营业性演出管理条例实施细则》、《文化市场行政执法管理办法》等部门规章和数百个规范性文件，使文化市场管理基本做到了有法可依。
其次，加强行政执法，维护市场秩序。目前在全国基本建立了一套文化市场执法体系，形成了一系列管理制度。1994年全国64%的地市和52%的县设立了文化稽查机构，到2007年全国已成立省、地、县三级文化市场执法管理机构3706个，共有执法人员20797名，基本做到了全覆盖。2007年全国文化部门共出动检查人次491万人次，检查经营单位436万家次，受理举报7.4万件，立案调查7.2万件，办结案件7.1万件，收缴非法音像制品约1.08亿，非法书报刊1569万件，收缴网吧设备8.1万件,电子游戏机6.4万台,演出及电影设备2500件,警告经营单位8.8万次，罚款1.95亿元，没收非法物品1189万件，没收违法所得425万元，停业整顿1.4万余家，取消经营资格3000余家。2007年，在国家开展文化市场综合执法试点的新形势下，文化部开展文化市场执法“队伍建设年”活动，更换文化市场执法证件，统一执法工作服装、执法标志，开展文化市场平安建设、执法案卷评比等活动，鼓舞了执法队伍的士气，有效地维护了文化市场的秩序。 tujian.org
第三，近年来管理部门更加注重经济、技术手段，特别是财政资金的调节、引导作用。在音像出口、电影放映、动漫发展、演出下乡方面发挥了良好作用。技术手段在文化市场管理中得到运用，如已经建设的全国互联网上网服务营业场所经营管理系统，正在建设的全国卡拉OK场所内容管理服务系统、演出票务系统、动漫公共技术平台等，推进了文化市场管理信息化，提高了管理效率。
此外，注意整合和发挥自身以外的力量，形成合力，化解阻力。如在网吧和网络游戏、动漫产业、娱乐市场、演出市场管理方面，成立领导小组或联席会议，建立常效机制。开设12318举报平台，建立社会监督员体系，发挥了较好作用。
三、组织建设的方向 回顾历史可以发现，应对挑战、改革创新是文化市场管理的灵魂。目前文化市场仍然是一个新兴的市场，边界还没有完全固定，新现象、新问题层出不穷。很多工作都是开创性的，过去的成功和经验并不能保证现在和今后的成功。可以说，没有创新精神就没有文化市场的发展。30年来，各级文化市场管理人员不断在实践中理清思路，总结规律，根据文化市场不断发展变化的实际要求，坚持理论创新、管理创新、科技创新，不断调整、变革管理体制、机制和工作方式方法，以增强文化市场管理能力。一句话，关键在人，在于解放思想，与时俱进，开拓创新。 tujian.org
当前文化市场管理面临几大机遇和挑战，一是宏观环境更加有利，十七大提出了更加自觉更加主动地推动文化大发展大繁荣的历史使命，要求大力发展文化产业，繁荣文化市场；二是建设服务型政府对政府转变职能、内部组织建设提出了新要求；三是文化市场综合执法改革在不断扩大和深化，直接影响文化市场管理的方式与方法；四是科技发展对经营和管理的影响更为迅速和深远；五是文化经营的国际化使管理工作面临更为复杂的形势。这给文化市场管理的组织建设提出了新要求。尽管各级文化市场机构在编制、经费、人员学历方面已发生可喜变化，在立法、制度建设、转变观念和执法上成就突出，但与新形势新要求相比，转型还不到位、不彻底。2007年底，文化部副部长孟晓驷在全国文化市场管理工作会议上指出，文化市场工作正面临着“二次创业”的时代背景和紧迫要求。“多年来，在推动发展和繁荣上，我们更擅长于传统的政策措施，如放宽投资限制，扩大市场准入，下放审批权力，简化审批手续，以行政手段调整市场结构等，而对财税金融等经济政策知之不多、运用甚少；在市场体系建设上，我们更擅长文化产品市场的建设和管理，而对文化要素市场则研究不多、建设甚少。但是大家越来越看到，我们现有的许多政策已经走到了底限，放无可放，简无可简了；有些政策的效力逐渐减弱，难以起到预期的效果了。”她进一步指出了组织建设的方向，要求进行现代公共管理的“二次学习”，学习经济发展政策、财税和金融政策，调整文化市场结构；运用经济发展政策来大力发展文化市场的产权、资本、信息、技术、人才、文化资产评估等要素市场，在更高的时代起点上开展文化市场的“二次创业”。 中华人民共和国图鉴社
“二次创业”应当主要在以下方面努力和提高：站在新的历史起点上进一步解放思想，寓监管于发展，把文化市场的发展繁荣作为组织的首要使命，贯彻到各项工作中；始终保持高度的使命感和强烈的忧患意识，不断优化组织内部管理，深入建设学习型组织，在应对挑战中锻造争先创优的组织文化；继续转变管理观念，强化服务意识，广泛运用科技手段，提高管理能力；强化战略思维，在政策法规制定上更加尊重市场经济规律，减少对市场运行的微观干预，提高战略的科学性；推进综合执法改革，促进地方执法体系建设，提高战略的执行力；学会利用和管理外部资源，为组织的生存与发展创造良好环境。 （本文主要内容发表于2008年9月3日中国文化报）
|
|
|
| |
|
|
