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收费公路政策曾促使中国交通建设飞跃式发展,但同样给中国人带来了全球最多的收费路段和最高的物流成本。
公路变“私路”，成了地方政府与民争利的工具，也成了贪腐高发领域。反省这一实行近30年的政策已到其时。
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| 遍布全国的设卡收费公路，已经成为影响中国经济协调的“拦路虎”。 （安心/CFP/图） |
“所有的道路都通向城市”，比利时诗人凡尔哈伦曾如此写到，作为时代和社会变迁的隐喻，暗示着城市作为权力与财富中心的事实。但如果他生活在今日的中国，亲历一条条通衢大道上布满着的关卡，或许会改写自己的诗句：所有的道路都通向收费站。
2008年国家审计署的报告显示，截至2005年底，中国收费公路里程已达18万公里，相当于高速、一级和二级公路总量的55％。仅在被审计的北京、河北等18个省（市）中，收费站点就达4328个，平均每个省（市）240个，累计征收通行费5100亿元。
多年以来，官方一直强调收费公路政策对中国交通运输体系发展的积极作用。交通部副部长翁孟勇近日回应河南禹州368万天价过路费事件时称，“没有收费公路的政策，就没有中国交通的现状”。
从公路建设意义上来看，交通部的表态无疑属实。1978年，全国公路通车里程仅89万公里，而到2010年年底，中国公路网总里程达到398.4万公里，近五年新增63.9万公里；1988年之前，中国还没有高速公路。而到2010年底，中国建成的高速公路已达7.4万公里左右，仅次于美国；数据显示，美国和日本都花了超过40年的时间来建设国家高速公路网，而中国只用了一半的时间。
促成这个奇迹般的飞跃的，正是收费公路政策。但在公路网蓬勃发展的同时，其后遗症与异化的危险也日益明显：收费公路模式泛滥为地方政府盈利的手段，而中国人正在承担着世界上最高的交通与物流成本；交通领域的贪腐现象层出不穷，投资盈利模式引发的各方利益纠葛也越来越显现其阻碍交通发展的一面。
在近30年时间中，收费公路政策是中国“摸着石头过河”式发展的绝佳例证。在交通发展已经“过河”之后，收费公路却依然带着它与生俱来的缺陷与危险做着“摸石头”状。反省收费公路政策已到其时。
“收费”的奥妙
1981年，香港商人霍英东等人投资的国道107广深线东莞中堂大桥建成通车并投入使用，并建起全国首个路桥收费站。这正是收费公路的开端。
上世纪80年代，公路基础设施建设滞后，建设资金不足的问题成为制约全国经济发展的瓶颈。广东省公路局柳和平局长回忆称，广东因此率先提出了“贷款修路，收费还贷”的设想，首开“以桥养路、以路养路”的先河。
广东的改革实践引起了“蝴蝶效应”，1984年国务院第54次常务会议正式决定实行“贷款修路，收费还贷”，允许通过集资或银行贷款修建收费公路，并对通过收费公路（桥梁、隧道）的车辆收取过路过桥费，用于偿还贷款。
1987年国务院颁布《公路管理条例》，1988年，交通部、财政部、国家物价局根据《公路管理条例》，联合发布了《贷款修建高等级公路和大型公路桥梁、隧道收取车辆通行费规定》，中国的收费公路制度自此确立。
由广东发源，再经国家政策与法律确定之后，收费公路模式在全国范围内迅速铺开。但问题随之而来：“还贷”的边界被轻易越过，“收费”呈迅速失控状态。其中奥妙，就在于“还贷公路”与“经营性公路”的区别。
由“贷款修路，收费还贷”政策产生的收费公路包括两类：一类是政府还贷公路，即县级以上地方人民政府交通主管部门利用贷款或集资建成的公路；另一类是经营性公路，即国内外经济组织投资建成的公路和依法受让的政府还贷公路收费权的公路。
2004年11月开始施行的《收费公路管理条例》对“政府还贷公路”与“经营性公路”的收费期限的限定有严格区别。对于前者条例规定收费期限最长不得超过15年，在收费期限届满前还清贷款的必须终止收费。而对于后者，按照收回投资并有合理回报的原则，最长不得超过25年，中西部地区可放宽至30年。
这一区别看似严谨，却给一些地方政府和交通部门带来了腾挪的空间。在作为“政府还贷公路”收费偿清贷款本息后，多数公路摇身一变，转变性质为“经营性公路”，得以继续收费。
这样的例子已多次见诸报端。其中影响最大的当属京石高速高路收费问题。
北京市路政局曾于2004年答复社会质询称，京石公路还清贷款本息的时间是2026年，还有8亿贷款没还清。然而根据北京市审计局2005年出示的一份报告显示，总造价约10.15亿元的京石高速早在2000年已还清本息，到2004年底已盈余近6亿元。
在建成后二十多年中，京石高速的收费权、经营权在暗地里几度易手，由此导致京石高速性质和收费期限的改变——目前的经营权在北京市首都公路发展有限责任公司手中，重新计算后的经营期限已延续到2029年年底。
北京市人大代表、首都经济贸易大学财税学院院长赵仑的视野更广泛些。2007年，他调查发现：北京市9条收费公路皆为经营性公路，分别由3家公司经营管理，除一条收费期为25年外，其余均为30年。而它们中的绝大多数都借助政府“转让公路收费权”的手段，实现了由“政府还贷路”到“经营性公路”的转变，得以继续收费。
首都机场高速公路就是其中之一。该公路当初立项时定为“政府收费还贷公路”，其特征是不以营利为目的，贷款全部还清后就应停止收费。但建成收费三年多后，该公路的性质“自觉”转为“经营性公路”，并重新核定了30年的收费权。
2007年6月底，首都高速公路发展有限公司副总经理冯雷接受媒体采访时解释，首都机场高速公路是经营性高速公路，“它就是收上100年费也行”。
2008年2月，国家审计署就将首都机场高速收费定性为“不合理，但不违法违规”。据审计署报告，该高速公路总投资11.65亿元，其中银行贷款7.65亿元。该高速公路自1993年至2005年底收费已达32亿元，预计其剩余收费期内还将收费90亿元。
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| 遍布全国的设卡收费公路，已经成为影响中国经济协调的“拦路虎”。 （安心/CFP/图） |
全球最高的物流成本
2008年10月，一张题为《山西某部收费站组成天罗地网》的图片在网上热传，图上密密麻麻地标注着山西省几个市县的收费站。有媒体记者调查发现，普通公路收费站接近200个，政府还贷性二级公路收费站157个。
山西收费站事件只是中国人因收费公路而承担的超高交通与物流成本的一个缩影。“遍布全国的设卡收费公路，已成为影响我国经济协调发展的‘拦路虎’。”早在2005年，国家行政学院经济学部副教授张孝德就曾提出这样的观点。
“中国高速公路通行费和国际相比偏高。”世界银行在2007年的一份报告中认定。受高通行费的影响，中国成为了全球物流成本最高的国家之一。据统计，在中国，全社会物流总成本占GDP比重的21.3％左右，而发达国家则是10％左右。与我国几乎全部收费的7.4万公里高速公路不同，2003年美国高速公路总里程为9万多公里，其中收费里程仅为7800多公里，约占8.8％。
审计署2008年的报告显示，在被审计的18个省份8．68万公里的收费公路上，不仅有违规设置的收费站158个，通过违规设置收费站、提高收费标准多征收通行费231亿多元，并且有12个省份的35条公路收费期过长，收费高出投资成本数倍乃至10倍以上，成为名副其实的“高价公路”。
收费畸高困扰着有三千多万从业者的公路运输业，他们要么合法缴纳各种路费而亏损倒闭，要么采取各种违法手段超载降低成本。以云南省为例，2008年全部收费公路一年大约收入23.2亿元通行费，而偷逃近1亿元。为了严打偷逃过路费的行为，云南在全国率先将其纳入刑事犯罪的打击范围：偷逃通行费数额2000元以上的，按诈骗罪追究刑事责任，最高可被判处3年有期徒刑。
这项地方性规定公布后，社会哗然，有法律专家痛陈云南的做法有地方制定刑法之嫌。但事态的发展证明，各方质疑都未能动摇政府严惩的决心。继云南之后，江苏、四川两省也分别于2009年6月、2010年10月规定，对于严重偷逃高速公路通行费的行为，可以以诈骗罪定罪处罚。
巨大盈利诱惑也催生了地方政府在收费公路项目上的大干快上潮。依赖银行贷款建设大量收费公路，却超出地方政府自身财力和资源承受能力，社会运营成本和偿债风险由此大幅上升。如浙江省公路建设的银行贷款高达1400多亿元，占85％以上。黑龙江等5省260多条公路项目拖欠工程款87亿元，拖欠时间有的已达六七年。
从媒体报道来看，收费公路和其主管机构的管理人员，也是“出事”最多的行业之一。近年来，“修建一条收费公路，倒下一片干部”，“道路通车，厅长落马”之类现象频现：1997年以来，河南交通厅五任厅长四人落马；上海“公路大王”张荣坤引发社保大案，涉案金额数百亿，以原市委书记陈良宇为首的一批官员受到查处。
日常听闻的怪相和现实中亲身经历似乎都印证了人们的判断。即便交通部一再申明，我国的收费公路仅占全部路网的3％，仍无法阻止收费公路政策陷入严重的公信力危机。
公路何时不再是“私路”
“‘贷款修路，收费还贷’的政策制定于30年前的改革开放之初，系政府财政力量不足之时的过渡之举。”北京交通大学交通运输学院教授贾元华对南方周末记者称，“公路建设的投融资体制改革与社会经济体制及运行模式的改革未能同步进行，已显露出一些不相适应的地方。”
今日的政府财政收入与30年前已不可同日而语——2010年中国政府的财政收入或将超过八万亿元，紧随美国之后成为全球第二大财政收入经济体。但收费公路的政策虽经几次调整，仍基本保持不变，政府依旧习惯于通过市场化融资的手段建设公路，其中的原因在哪里？“在现今的珠三角、长三角等经济发达地区，政府已有充足财力投入道路交通等基础设施建设，但多数地区仍采用将公路收费权质押贷款的方式筹措资金修路，甚至存在一些通过招商引资建设的投资经营型收费公路项目。”贾元华指出，“因为这样不仅能还本付息，还有盈余，又何必花自己的钱呢？”
除了地方政府追求自身利益最大化以外，收费公路政策背后还存在利益博弈和资源配置上的考虑。北京大学法学院教授王锡锌在接受本报记者采访时表示，“公路是一种正外部性十分明显的公共物品，不独本地车辆，外地车辆也可以畅通无阻。如果取消公路收费，用本地的钱修路，让外地车免费通行，地方政府就会明显缺乏动力，这在有利益冲突的区域间特别明显。”
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