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广州立法确定城管协管员无行政处罚权 |
2009-09-02 |
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9月1日，广东省广州市正式施行《广州市城市管理综合执法条例》，该条例明确禁止城管机关聘用人员，即城市管理协管员实施行政处罚和行政强制。
“协管员有无执法权，关键要看是谁给了他执法的指令，他与这个执法机关是一种什么关系，他的职能权限有多大。一般来讲，协管员只能协助执法，不能独立执法。”8月30日中国政法大学教授高家伟在接受记者采访时，对协管员的职能作了一个简要的解读。
据记者了解，在全国各地，几乎每一支执法队伍和行政机关，都能衍生出一支由临聘人员组成的协管员队伍，其职能涉及治安、交通、税收、工商、劳动监察、城管等，有的机构协管员人数远远超过正式执法人员。仅以广州为例，其具备法定执法资格的城管执法人员有3196名，但协管员有5000名；流动人口、计生、出租屋等日常巡查管理领域，一般没有专职公务员，全部依赖协管员，城市大量的出租屋由8000多名出租屋协管员管理着；其治安协管员将扩展到1万人、交通协管员将扩展到3000人。
“这是一支非常庞大的队伍，因此对其身份的定位、职能的权限、协管过程中的责权利都应该加以明确。”北京行政学院教授金国坤告诉记者，协管员一般属于公益性就业，是政府为了安置一些无业人员的一种思路，他们只是协助行政执法机关工作，做一些如维持秩序、劝导、搬运等工作，他们不应该有执法权。 中华人民共和国图鉴社
对此，高家伟却有着他独到的见解，他认为协管员与行政执法机关是一种职务上的委托关系，行政权的行使是通过公务员进行，决策者可以把权力分配给公务员，也可以把权力分配给协管员，这里公务员与行政机关是勤务关系，协管员与行政机关是一种劳动关系，但他们在共同针对行政相对人时，行政相对人则会把他们都视为国家工作人员。比如，交警拖车，下达拖车命令的是交警队长，但执行拖车任务的是协管员。所以，协管员的“权力”来自于给他下达执行命令的、有执法权的行政执法人员，他们是在协助执法，不是完全没有执法权。
广东省编制办公室综合处负责人说，协管员不是政府正式工作人员，没有列入编制部门管理范畴，协管员雇用成本只有公务员的四分之一左右。
协管员的产生，反映了社会管理和公共服务的强烈需求与有限供给之间的矛盾。金国坤说，他们作为非正式执法人员，其队伍设置、经费来源、人员招录辞退、福利待遇、法律责任都没有明确的法律规范。什么机关可以设立协管员、人数多少，随意性很大。很多地方甚至还是“以收定支”：协管员收了多少钱，才有相应的工资入账，如，治安员经费来源于流动人口管理费，交通协管员经费来源于交通罚款返还，税务协管员的经费来源于税收提成等。所以对这样一个工作群体，还是应该有一个统一的法律规定进行规范。 copyright 中华人民共和国图鉴社
广州中山大学的郭巍青教授认为，协管员参与城市管理并不是洪水猛兽，但关键是协管员参与城市管理的同时，执法部门如何对协管员队伍进行规范管理。
“协管制度其实是一个公与私合作的问题，反映着公民参与执法的民主化的趋势。”高家伟说，法律应该对这一块进行合理规范，应确定协管员的条件、定位、职责范围、法律责任，定义机械性协助和相对决策性协管的法律概念便于协管员工作。另外还需考虑，协管员在协助执行公务时受伤(如协管员被小摊贩打伤)，明显属于工伤，应通过何种方式救济等问题。(记者陈煜儒)
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