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日前，省政府印发了《关于推进山区县农村[NongCun]综合改革[GaiGe]的指导意见》(下称《意见》)，41个县(市)列入改革[GaiGe]范围，奏响了广东省新一轮农村[NongCun]综合改革[GaiGe]的号角。《意见》提出要通过明确县域内各乡镇功能定位，建立科学考评机制，深化富县强镇、简政强镇事权改革[GaiGe]，完善农村[NongCun]公共服务体系；增强县域农村[NongCun]发展[FaZhan]活力。力争用5年时间，基本建立起具有广东特色的农村[NongCun]改革[GaiGe]发展[FaZhan]体制机制。 功能划分 划分为优化开发镇、重点开发镇和生态发展[FaZhan]镇三类具有明确主体功能的镇 记者了解到，随着《意见》的出台，今后广东省山区乡镇一级的发展[FaZhan]将不再以GDP大小论英雄。《意见》根据资源环境承载能力、现有开发密度和发展[FaZhan]潜力，对县域内各镇进行统筹规划，划分为优化开发镇、重点开发镇和生态发展[FaZhan]镇三类具有明确主体功能的镇。《意见》提出，对优化开发镇，要以县级为主，在科学规划、集中管理的基础上进行集中开发，建立合理的财税分成机制，实现集约集聚发展[FaZhan]。对重点开发镇，要在符合县(市)总体规划要求的前提下，以镇为主进行开发发展[FaZhan]，对开发发展[FaZhan]后符合条件的，可转为优化开发镇。对生态发展[FaZhan]镇，要将政府职能定位为提供基本公共服务、加强社会管理、维护社会稳定、保护生态环境为主，其正常运转经费由上一级财政予以扶持保障，确保乡镇集中力量履行其具体功能下的各项工作任务。 干部考核 不以GDP大小论英雄，只以功能发挥好坏论成败 在政绩的考核上，《意见》提出，要根据各地不同的功能定位和发展[FaZhan]目标，实行分类考核，将考评重点放在功能职责要求方面，不同区域的指标体系或指标所占权重应有所侧重，建立“不以GDP大小论英雄、只以功能发挥好坏论成败”的政绩考核机制。优化开发镇重点考核经济结构调整、节能减排和自主创新能力；重点开发镇主要考核经济增长及其质量效益、工业化和城镇化水平以及相关领域的自主创新能力，实行综合评价；生态发展[FaZhan]镇不再重点考核经济增长指标，侧重考核基本公共服务、社会管理、生态发展[FaZhan]、农民增收和农村[NongCun]稳定等。 事权改革[GaiGe] 乡镇政府履职重点为“5+X”，村级组织功能职责是“5+1” 据了解，进一步深化富县强镇、简政强镇事权改革[GaiGe]，提升乡镇政府的服务效能、施政能力和服务“三农”能力，是这次改革[GaiGe]的另一重点内容。《意见》要求各地要本着“不增人员，减少成本，提高效率”和从“向上相对应”转为“向下相适应”的原则，科学设置乡镇管理机构。各县(市)要加快简政放权步伐，本着“能放则放、该放必放”和“权责利相一致”的原则，将涉及人民群众生产生活的行政管理权限下放到乡镇，扩大镇级政府行政事务管理和处置权限。《意见》还进一步明晰了乡镇政府和村级组织功能的职责，提出围绕具体功能定位，乡镇政府履职重点为“5+X”，“5”即“提供公共服务、促进农民增收、加强社会管理、维护社会稳定、加强基层建设”，“X”即赋予各地不同的功能定位、职责要求和经济社会发展[FaZhan]目标。村级组织功能职责是“5+1”，“5”即“促进农民增收、协助开展公共服务、维护社会稳定、保护生态环境、加强组织建设”5项共性工作，“1”即年度中心工作，包括贯彻落实上级决策部署，当前必须特别注重推进扶贫开发“双到”工作。 公共服务 推动乡镇基本公共服务延伸到行政村，确保村干部工资逐步达1000元以上 农村[NongCun]的发展[FaZhan]离不开基本公共服务的均等化，《意见》提出，按照“延伸乡村、覆盖县域、均等服务”的思路，以新型城镇化和新农村[NongCun]建设为载体，推动乡镇基本公共服务延伸到行政村。 同时，建立村级组织经费保障机制，提升村级组织服务农民的能力。采取省市补助、县级统筹、村集体收入自我保障的办法，建立健全村干部补贴、离任村干部生活补助、村级办公经费补助等运转经费保障制度，确保村干部工资逐步达到1000元以上，保障村级组织开展工作的基本财力需要。 生态发展[FaZhan]镇政府正常运转经费由县级财政全额保障，市级财政定额支持，省级财政以奖代补。 南方日报记者 陈清浩 ■对话 广东省农村[NongCun]政策研究中心主任江惠生： 农村[NongCun]综合改革[GaiGe]，关键在“自选动作” 县级政府如何实现职能转变，为辖区民众提供均等化的公共服务，一直是广东乃至全国行政管理领域改革[GaiGe]的重大问题。2月26日，广东省政府批转了省农业厅《关于推进山区县农村[NongCun]综合改革[GaiGe]的指导意见》(以下称《意见》)，提出从2011年起分阶段在全省山区县(市)推进农村[NongCun]综合改革[GaiGe]，到2015年全省基本建立起广东特色的农村[NongCun]改革[GaiGe]发展[FaZhan]体制机制。 在广东省农村[NongCun]政策研究中心主任江惠生看来，推进山区农村[NongCun]的综合改革[GaiGe]措施非常及时，事关建设幸福广东大局。 战略意义山区幸福是幸福广东根基 早在2009年开始，为推动山区的农村[NongCun]综合改革[GaiGe]，广东省选择在云安县进行了一系列有益的尝试。2010年上半年，云安跻身国家可持续发展[FaZhan]实验区行列；不久，广东省政府又批准云安县为“广东省农村[NongCun]综合改革[GaiGe]示范县”。 有专家称，云安县“试水”一年多后，破解了欠发达地区农村[NongCun]科学发展[FaZhan]难题，广东农村[NongCun]综合改革[GaiGe]已经上路。可以想象的是，建设新农村[NongCun]的“云安模式”即将在全省成燎原之势。 2月17日，省长黄华华主持召开省政府常务会议，研究部署2011年全省推广“云安模式”推进农村[NongCun]综合改革[GaiGe]的工作。而省农业厅《意见》的获批，则为广东省山区农村[NongCun]综合改革[GaiGe]定下了整体框架。 江惠生认为，推广云安经验，推进广东省农村[NongCun]综合改革[GaiGe]，对探索科学发展[FaZhan]新路，贯彻落实“加快转型升级、建设幸福广东”的战略部署，具有重大的现实意义。 “过去讲没有农业农村[NongCun]的现代化，就谈不上整个经济的现代化。从广东来讲，没有山区农民的脱贫致富，广东就不算富。山区占全省那么大的面积，人口众多，山区不幸福，幸福广东就没有牢固的根基。”江惠生在接受记者采访时如是说。 改革[GaiGe]关键点方案给各地创新发挥空间 江惠生表示，“广东省在山区县里强化主体功能区划、强化分类指导，改革[GaiGe]干部考核体制，改革[GaiGe]财税体制，都是非常必要的，抓住了山区发展[FaZhan]的要点。但是这几项改革[GaiGe]，每一项的牵扯面都很广，要真正顺利地推进，还需要各地不断在实践中总结经验。” 比如，按照《意见》的规划，广东省将根据资源环境承载能力、现有开发密度和发展[FaZhan]潜力，对县域内各镇进行统筹规划，分为优化开发镇、重点开发镇和生态发展[FaZhan]镇三类具有明确主体功能的镇。生态发展[FaZhan]镇主要政府职能为提供基本公共服务，保护生态环境等。江惠生认为，在实施过程中，要注意公平问题。“优化开发镇和重点开发镇可以优先开发发展[FaZhan]，但是定位为生态功能区的镇不能随便开发发展[FaZhan]，它们的财政问题通过财政保障机制的改革[GaiGe]可以在相当的程度上予以解决。但如何保障这些地区农民的收入稳定地增长，还需要进行更细致的考虑与制度安排。” 对于乡镇一级政府如何贯彻好《意见》，江惠生建言，首先各乡镇要从本地实际出发，然后有所创新。“关键在‘自选动作’。比如，围绕具体功能定位，乡镇政府和村级组织的‘5+X’、‘5+1’弹性很大，有发挥空间。此外，推广公共服务，促进农民增收要落到实处，可以尝试搞一些农民组织，比如像云安县的村级农村[NongCun]社区服务合作社的形式。” 南方日报记者 高国辉 刘昆接受南方日报专访谈农村[NongCun]综合改革[GaiGe]重点 2015年基本建立起广东特色农村[NongCun]发展[FaZhan]机制 在“十二五”的开局之年，广东出台《关于推进山区县农村[NongCun]综合改革[GaiGe]的指导意见》(以下称《意见》)，深化富县强镇、简政强镇事权改革[GaiGe]，完善农村[NongCun]公共服务体系，探索农村[NongCun]科学发展[FaZhan]新路，增强县域农村[NongCun]发展[FaZhan]活力。 广东为何要在此时着力推行农村[NongCun]综合改革[GaiGe]？这次改革[GaiGe]的重点在哪里？今后，广东省将如何推进这项改革[GaiGe]的进行？针对这些问题，副省长刘昆昨日接受了南方日报的采访。 势在必行 主要是要解决部分地区存在的开发无序、基本公共服务不到位、部分乡镇财力薄弱等突出的矛盾与问题 南方日报：2月底，省政府出台了山区县农村[NongCun]综合改革[GaiGe]指导意见，提出了许多突破性的改革[GaiGe]思路和改革[GaiGe]举措，广东省出台这一指导意见的出发点是什么？ 刘昆：改革[GaiGe]开放以来，广东省在开展农村[NongCun]综合改革[GaiGe]发展[FaZhan]方面进行了积极探索和实践，并取得了显著成效，在许多方面走在全国前列，推动广东农村[NongCun]发生翻天覆地的变化，为全省经济社会持续快速发展[FaZhan]、城乡社会和谐稳定做出重大贡献。 但是，必须清醒地看到，广东省农村[NongCun]改革[GaiGe]发展[FaZhan]还面临不少突出矛盾和问题。一是开发无序，镇镇开发、村村点火的现象在一些地区还存在；二是镇干部主要精力用于跑项目、跑资金，忽略公共服务、社会管理，基本公共服务不到位；三是一些乡镇财力还比较薄弱。 新形势下推进山区县农村[NongCun]综合改革[GaiGe]，是促进县域经济转变发展[FaZhan]方式、探索科学发展[FaZhan]新路的客观要求，是统筹城乡区域协调发展[FaZhan]、促进城乡基本公共服务均等化的重要举措，对于巩固农村[NongCun]基层政权、维护农村[NongCun]和谐稳定、建设幸福广东具有重要意义。 正因如此，省领导高度重视农村[NongCun]改革[GaiGe]发展[FaZhan]问题。2008年10月24日，汪洋书记到云浮市开展农村[NongCun]改革[GaiGe]调研工作，明确要求云浮市要争当广东农村[NongCun]改革[GaiGe]发展[FaZhan]排头兵。云安县围绕云浮市农村[NongCun]改革[GaiGe]发展[FaZhan]试验区总体部署，积极探索农村[NongCun]改革[GaiGe]路子，经过两年多的探索实践，取得了积极成效。汪洋书记先后四次作出重要批示，充分肯定云安县的做法并提出要总结推广。黄华华省长主持召开省政府常务会议，专门对推广云安经验、推进山区县农村[NongCun]综合改革[GaiGe]进行研究。为贯彻落实汪洋书记、黄华华省长重要批示指示精神，2月11日、12日，我同省直有关部门负责同志到云安县进行调研，提出了推进农村[NongCun]综合改革[GaiGe]工作的建议，并在此基础上进一步完善，形成了《关于推进山区县农村[NongCun]综合改革[GaiGe]的指导意见》。 云安经验 各镇的财政收入由县级统筹；不再对相对欠发达地区的GDP进行考核；将全县镇域划分为三类主体功能区 南方日报：云安是广东省这次改革[GaiGe]的先行者，从您的调研来看，云安的改革[GaiGe]有何成效及经验？ 刘昆：云安的改革[GaiGe]实际上是农村[NongCun]综合改革[GaiGe]试验性的产品，它代表农村[NongCun]综合改革[GaiGe]的基本方向，有很多符合广东实际特别是符合欠发达地区实际的做法。 比如说镇一级财政方面，我国的基本财政体制是从 国 家 到省、市、县、镇 都 有财政，镇一级有一级财政，但是在欠发达地区的镇，不一定能产生足够的财政收入来满足公共支出的需要。云安各镇的财政收入由县级来统筹，就可以保证各镇整个公共支出的需要。 再比如我们以前要求经济的增长，但不是每个地方都具备经济高速发展[FaZhan]的条件。在欠发达地区，农业不比工业，农业总产值的增速不可能太高，镇政府为了维持GDP的增速，就要花费很多精力去抓工业经济增长。由于一些地方本身不具备这种发展[FaZhan]的条件，GDP短期内有可能增加，但是事倍功半，有的甚至造成很多政府的负债。云安不再对当地相对欠发达镇的GDP进行考核，这样就给他们一种解脱，让他们能够集中精力做好对老百姓的服务。 在 云安还有一些 探 索，比如云安在改革[GaiGe]过程中，针对欠发达地区的实际，将八个镇分为三类主体功能区。该发展[FaZhan]经济的发展[FaZhan]经济，该发展[FaZhan]农业的发展[FaZhan]农业，每一个镇都确定了主要发展[FaZhan]的农业产品，这样就形成了一种规模的效应。 云安的探索取得了积极成效，为广东省提供了经验，也坚定了广东省推进农村[NongCun]综合改革[GaiGe]的决心。 特色在哪 改革[GaiGe]重点是促使乡镇政府从管理型向服务型转变；强镇扩权；建立健全财力保障机制；实行财政激励政策 南方日报：根据《关于推进山区县农村[NongCun]综合改革[GaiGe]的指导意见》，广东省接下来将在哪些方面推进农村[NongCun]综合改革[GaiGe]？ 刘昆：根据《关于推进山区县农村[NongCun]综合改革[GaiGe]的指导意见》，在如下几方面推进： 一是推进县域主体功能建设。要明确主体功能区划，统筹县域经济发展[FaZhan]；明晰乡镇和村级功能职责，转变基层政府职能；建立科学的政绩考评机制，促使乡镇政府从管理型向服务型转变。 二是进一步深化富县强镇事权改革[GaiGe]。要科学设置乡镇管理机构，提升乡镇服务效能；实施强镇扩权，提升乡镇施政能力；转变政府职能，提升乡镇促进农民增收能力。 三是推进农村[NongCun]基本公共服务建设。建立健全财力保障体制。生态发展[FaZhan]镇政府正常运作经费由县财政全额保障、市级财政定额支持、省级财政以奖代补。要推进基本公共服务延伸到村；建立村级组织经费保障机制；提升村级组织服务农民的能力。 四是实行财政激励政策。建立健全财政激励机制。各市、县要尽快研究制订实施意见和方案，对于今年6月底前上报省核准、市备案的，每个县省财政给予一次性200万元的奖励。 初步打算，我们准备2011年进行试点，2012年全面铺开，2013年初见成效，2014年巩固完善，到2015年全省基本建立起具有广东特色的农村[NongCun]改革[GaiGe]发展[FaZhan]体制机制。通过5年的努力，实现全省县域经济实力明显增强，农民收入明显提高，农村[NongCun]生态环境、人居条件和农民生活质量明显改善，农村[NongCun]基本公共服务和社会管理能力明显提升，农村[NongCun]基层组织建设明显加强，农村[NongCun]社会更加和谐稳定。 改革[GaiGe]范围 本轮农村[NongCun]综合改革[GaiGe]主要在山区县推进 南方日报：《关于推进山区县农村[NongCun]综合改革[GaiGe]的指导意见》提出各县(市)要坚持一把手挂帅。这次改革[GaiGe]为何要坚持这个原则？此外，《意见》所讲的“山区县”包括哪些县？ 刘昆：这次农村[NongCun]综合改革[GaiGe]涉及面较广，既涉及到财政投入，又涉及到政绩考核；既涉及到全县规划布局，又涉及到乡镇机构改革[GaiGe]。此项改革[GaiGe]是牵一发而动全身的工作，必须坚持一把手挂帅，建立县委书记、县长负总责，分管领导具体负责，班子成员和各部门协调配合的农村[NongCun]综合改革[GaiGe]工作制度。 根据省政府常务会议意见，这次农村[NongCun]综合改革[GaiGe]的范围主要在珠三角9个市以外的山区县推进，全省50个山区县(市)，列入农村[NongCun]综合改革[GaiGe]范围的山区县有41个县(市)。 ?? 南方网编辑：马菁璟
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