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中共陕西省委 陕西省人民政府
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2009-04-30 |
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（2009年2月3日）
为了贯彻落实《中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革
的意见》（中发［2008］10号，以下简称《意见》）精神，切实搞好
我省集体林权制度改革，结合试点工作经验，提出如下实施意见。
一、高度重视集体林权制度改革工作
（一）充分认识集体林权制度改革的重大意义。全面推进集体林
权制度改革，是党中央、国务院作出的重大决策，是稳定和完善农村
基本经营制度的必然要求，是促进农民就业增收的战略举措，是建设
生态文明的重要内容，是推进现代林业发展的强大动力。《意见》明
确了集体林权制度改革的指导思想、基本原则、总体目标、主要任务
和政策措施，是指导集体林权制度改革工作的纲领性文件，各级党委
、政府和有关部门要认真学习、深刻领会、全面落实。
（二）切实增强推进集体林权制度改革的责任感和紧迫感。我省
现有集体林地面积1.33亿亩，占全省国土面积的43％，是一个集体林
地比重较大的省份。改革开放以来，通过林业“三定”、“四荒”治
理开发以及2007年集体林权制度改革试点，对8880万亩集体林地经营
权已经承包到户，但还有4420万亩集体林地存在产权不明晰、经营主
体不落实、经营机制不灵活、流转不规范、利益分配不合理等问题，
影响和制约了我省林业快速发展，加快推进集体林权制度改革势在必
行、刻不容缓。各级各有关部门要切实增强责任感和紧迫感，真正把
思想统一到中央的决策和省委、省政府的部署上来，精心组织，周密
部署，积极稳妥地推进集体林权制度改革。
二、进一步明确集体林权制度改革的指导思想、基本原则和总体
目标
（三）指导思想。认真贯彻党的十七大和十七届三中全会精神，
以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发
展观，大力实施以生态建设为主的林业发展战略，不断创新集体林业
经营的体制机制，明晰产权，放活经营权，落实处置权，保障收益权，
调动广大农民造林、育林、护林的积极性，促进林业资源优化配置，
进一步解放林业生产力，发展林区经济，增加农民收入，推动传统林
业向现代林业转变，为建设社会主义新农村和构建和谐陕西作出贡献。
（四）基本原则。坚持农村基本经营制度，确保农民平等享有集
体林地承包经营权；坚持统筹兼顾各方利益，确保农民得实惠、生态
受保护；坚持尊重农民意愿，确保农民的知情权、参与权、决策权；
坚持尊重历史，确保政策的稳定性和连续性；坚持依法办事，确保改
革规范有序；坚持分类指导，确保改革符合实际。
（五）总体目标。用三年时间基本完成明晰产权、承包到户的主
体改革任务。在此基础上，通过深化配套措施改革，完善政策，健全
服务，规范管理，逐步形成集体林业的良性发展机制，实现资源增长、
农民增收、生态良好、林区和谐的目标。
三、扎实做好集体林权制度改革的主要工作
（六）明晰产权。在坚持集体林地所有权不变的前提下，依法将
林地承包经营权和林木所有权，通过家庭承包方式落实到本集体经济
组织的农户，确立农民作为林地承包经营权人的主体地位。家庭承包
经营的期限为70年。对不宜采取家庭承包的荒山、荒沟、荒丘、荒滩
等集体林地，经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或
三分之二以上农户代表同意，进行评估作价，采取招标、拍卖、公开
协商等方式承包，承包期限不超过50年。同等条件下，本集体经济组
织成员享有优先承包权。收益纳入农村集体财务管理，用于本集体经
济组织内部成员分配的不低于总收益的70％，剩余部分用于集体公益
事业。
集体经济组织原则上不保留林地。经本集体经济组织成员的村民
会议三分之二以上成员或三分之二以上农户代表同意，最多可保留不
超过5％的集体林地，依法实行民主经营管理。
自然保护区、森林公园、风景名胜区、河道湖泊等管理机构经营
管理的集体林地、林木，要明晰权属关系，依法维护经营管理区的稳
定和林权权利人的合法权益。
（七）稳定承包关系。对已划定的自留山，由农户长期无偿使用，
不得强行收回，不得随意调整；农户消亡且无继承人的，由本集体经
济组织依法收回。对已承包到农户的责任山，依法稳定承包关系，合
同不完善的抓紧完善。对已采取招标、拍卖、公开协商等方式承包的
集体林地，承包程序和承包期限合法、双方权利和义务合理、合同形
式和内容规范的要予以维持；对承包双方权利和义务显失公平、承包
合同不完善等群众意见较大的，要本着尊重历史、依法办事的原则予
以妥善处理。对权属有争议的林地、林木，要依法调处，纠纷解决后
再落实经营主体。
（八）制定承包方案。对集体林地实行承包经营时，村组都要按
照一定程序制订具体的承包方案。林地属于村民小组农民集体所有的，
由该村民小组村民会议选举产生承包工作小组，人数不得少于5人，
其中普通群众不得少于三分之二。工作小组在摸清林地资源和经营现
状的基础上，依照《农村土地承包法》等法律法规，民主协商拟订林
地承包方案，经村民小组村民会议三分之二以上成员或三分之二以上
农户代表讨论通过后组织实施，报乡（镇）人民政府和县林改办备案。
林地属于村农民集体所有的，也要按照上述程序和要求制订承包方案。
村、组制订的林地承包方案应明确以下内容：人口总数及参与林地承
包的人数，集体林地总面积、自留山面积、责任山面积、集体以拍卖
等其他方式已发包的林地面积、集体经营管理的林地面积，明晰林地
产权的原则、形式和承包期限等。
（九）加强合同管理。承包经营集体林地，必须由发包方与承包
方签订书面合同。林地属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或
者村民委员会发包；林地属于村民小组农民集体所有的，由组集体经
济组织或者村民小组发包，组集体经济组织或者村民小组不能履行发
包职责的，应当在村民委员会指导监督下依法组织发包。承包合同应
明确以下内容：发包方、承包方的名称，发包方负责人和承包方代表
的姓名、住所；承包林地的名称、坐落、面积、林种、林龄、树种组
成；承包期限和起止日期；承包林地的用途；发包方和承包方的权利
与义务；违约责任等。县级林业部门要加强对林地承包合同的监管，
确保林地承包依法规范进行。
（十）及时勘界发证。集体林地承包关系明确后，依法进行实地
勘界、登记，签订承包合同，然后核发全国统一式样的林权证，做到
图、表、册一致，人、地、证相符。对在林改过程中形成的会议记录、
村组承包方案及表决公示情况、图表等原始资料，县、乡、村、组都
要及时整理，建立健全档案。县（市、区）林权档案由林业部门实行
专人专库管理。
四、健全完善集体林权制度改革的政策措施
（十一）完善林木采伐管理机制。改革商品林采伐限额管理，实
行林木采伐审批公示制度，简化审批程序，提供便捷服务。对完成明
晰产权、承包到户改革任务的县（市、区），省、市优先安排商品林
采伐试点；对商品林区的刺槐林和各类社会主体在荒山投资经营的商
品林，各县（市、区）优先安排采伐指标。严格控制公益林采伐，依
法进行抚育和更新性质的采伐，合理控制采伐方式和强度。
（十二）规范林地林木流转。在依法、自愿、有偿的前提下，林
地承包经营权人可采取转包、出租、转让、互换等多种方式流转林地
经营权和林木所有权。流转期限不得超过承包期的剩余期限，流转后
不得改变林地用途。加快林地、林木流转制度建设，建立健全产权交
易平台，促进林地经营权和林木所有权规范流转。加强森林资源资产
评估管理，加快建立森林资源资产评估师制度和评估制度，维护交易
各方合法权益。省财政厅、省林业厅按照国家有关规定，制定我省森
林资源资产评估管理办法，规范森林资源资产评估行为。
（十三）建立支持集体林业发展的公共财政制度。各级政府要建
立和完善森林生态效益补偿基金制度，按照“谁开发谁保护、谁受益
谁补偿”的原则，多渠道筹集公益林补偿基金，逐步提高各级财政对
森林生态效益的补偿标准。建立造林、抚育、保护、管理投入补贴制
度，对森林防火、病虫害防治、林木良种、沼气建设给予补贴，对森
林抚育、木本粮油、生物质能源林、珍贵树种及大径材培育给予扶持。
改革育林基金管理办法，逐步降低征收比例，严格规范基金用途，将
林业部门行政事业经费纳入财政预算。林区的交通、供水、供电、通
信等基础设施建设纳入相关行业发展规划，对偏远山区、沙区加大支
持力度。
（十四）推进林业投融资改革。金融机构要开发适合林业特点的
信贷产品，拓宽林业融资渠道。加大林业信贷投放，完善林业贷款财
政贴息政策，大力发展对林业的小额贷款。完善林业信贷担保方式，
健全林权抵押贷款制度。加快建立政策性森林保险制度，提高农户抵
御自然灾害的能力。妥善处理农村林业债务。
（十五）加强林业社会化服务。扶持发展林业专业合作组织，培
育一批辐射面广、带动力强的龙头企业，促进林业规模化、标准化、
集约化经营。发展林业专业协会，发挥政策咨询、信息服务、科技推
广、行业自律等作用。引导和规范森林资源资产评估、森林经营方案
编制等中介服务健康发展。
五、扎实有序地推进我省集体林权制度改革
（十六）时间安排。2009年初，全省启动农村集体林权制度改革，
10个试点县开展配套措施改革。集体林地面积不足40万亩的县（市、
区），2009年底前完成明晰产权、承包到户的主体改革任务；集体林
地面积40—200万亩的县（市、区），2010年底前完成明晰产权、承
包到户的主体改革任务；集体林地面积超过200万亩的县（市、区），
2011年底前完成明晰产权、承包到户的主体改革任务。有条件的县（
市、区），在推进主体改革的同时，可以同步开展配套改革。各县（
市、区）集体林地面积见附件。
（十七）阶段安排。全省集体林权制度改革总体上分四个阶段进
行。第一阶段为组织准备阶段，主要任务是建立工作机构，开展宣传
培训，制定工作方案和承包方案。第二阶段为勘界登记阶段，主要任
务是实地勘界登记，调处林权纠纷，签订承包合同。第三阶段为发证
建档阶段，主要任务是核发林权证，健全完善林改档案。第四阶段为
总结验收阶段，主要任务是县（市、区）自查，省、市检查验收，进
行总结表彰。各县（市、区）要结合当地实际，合理安排好每个阶段
的工作时限，经市级林业主管部门检查合格后及时转段，确保扎实有
序地推进集体林权制度改革。
六、加强对集体林权制度改革的组织领导
（十八）落实工作责任。各级党委、政府要把集体林权制度改革
作为一件大事列入议事日程，加强领导，周密安排，积极推进。要成
立由党委、政府主要领导或分管领导牵头、相关部门负责同志参加的
林改工作领导小组，加强对林改工作的组织协调。领导小组办公室设
在同级林业主管部门，同时要明确和细化林改领导小组其他成员单位
的工作职责。要层层落实领导责任，建立县（市、区）直接领导、乡
镇组织实施、村组具体操作、部门搞好服务的工作机制，充分发挥农
村基层党组织的作用。要将集体林权制度改革工作纳入各级年度目标
责任考核，确保按期完成改革任务。
（十九）加强宣传培训。各级各有关部门和新闻单位要采取多种
形式，广泛宣传集体林权制度改革的重要意义、主要内容以及有关法
律法规、政策规定，引导农民群众和社会各界了解改革、支持改革、
参与改革。要采取分级培训的办法加强干部培训工作，省上培训市、
县两级领导干部，市上培训县、乡业务骨干，县（市、区）培训基层
操作人员。要总结推广改革中的好经验、好做法，用典型示范推动面
上改革顺利开展。
（二十）保障工作经费。集体林权制度改革工作经费除中央财政
补助的资金外，不足部分由省、市、县三级财政共同承担。省财政要
加大对财政困难县的转移支付力度，确保林改工作顺利推进。乡镇林
业工作站等基层林业工作机构在集体林权制度改革中承担着重要任务，
其经费纳入地方财政预算。
（二十一）加强林业管理。坚持限额采伐、凭证采伐和凭证运输、
凭证加工制度，推行林业综合行政执法，严厉打击乱砍滥伐、乱捕滥
猎等破坏森林资源的违法犯罪行为，维护森林资源安全。高度重视群
众来信来访，妥善处理改革过程中的各种矛盾和问题，维护林区和谐
稳定。要严肃工作纪律，各级领导干部坚持以身作则，决不允许借改
革之机为本人和亲友谋取私利。要健全纠纷调处工作机制，妥善解决
林权纠纷，及时化解矛盾，维护农村稳定。
各市、县（区）党委、政府要根据省委、省政府实施意见精神，
制定具体实施方案。
附：各县（市、区）集体林地面积
各县(市、区)集体林地面积
1、集体林地面积在40万亩以下的27个县（市、区）：
宜君县 铜川市印台区 礼泉县 吴堡县 潼关县 合阳县
乾县 岐山县 三原县 甘泉县 西安市临潼区 扶风县
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2、集体林地面积在40万亩——200万亩的41个县市、区：
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佳县 蓝田县 清涧县 紫阳县 岚皋县 白河县 子洲县
麟游县 宜川县 镇平县 华县 汉阴县 宝鸡市陈仓区
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3、集体林地面积超过200万亩的26个县市、区：
神木县 定边县 吴起县 靖边县 横山县 宁强县 旬阳县
镇巴县 镇安县 洋县 凤县 略阳县 安康市汉滨区
柞水县 志丹县 商南县 洛南县 子长县 商洛市商州区
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