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07 30年来，延安市累计少出生人口60多万，这个数字远远超过了 |
2009-04-30 |
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30年来，延安市累计少出生人口60多万，这个数字远远超过了延
安市区现有人口数量的总和，按照每个人成长所需消耗的社会财富计
算，这个数字也意味着延安的计生工作为国家节约了2400亿元的资金
投入。
问渠哪得清如许 为有源头活水来
——改革开放30年延安人口和计划生育工作谱写新篇章
国家计生委主任李斌（中）和省委常委、延安市委书记李希（左
二），省人口计生委主任冯月菊（右一），延安市市长陈强（左一），
延安市副市长冯继红（右二）深入延安农村，探讨农村计划生育工作。
向贫困女孩捐赠救助金
罗雅博摄
地处黄土高原腹地的延安，是华夏民族生息繁衍的文明起源，也
是毛主席等老一辈革命家战斗生活的地方。改革开放30年来，延安人
民以巨大的热情和辛勤努力，创造了经济高速增长的奇迹，圣地延安
以崭新的姿态，令万众瞩目。回顾建设新延安的光辉历程，人口和计
划生育工作功不可没，正是计生工作的卓有成效，才使圣地的社会经
济得以持续的高速发展。
人口和计划生育工作量大面宽、千头万绪，然而认真分析延安的
先进经验，不难发现，制度保障得力、机构人员管理创新、利益导向
机制完善是延安计生事业顺利发展的重要保证。
制度建设保障篇
人口问题始终是制约我国全面协调可持续发展的瓶颈，坚持不懈
地实行计划生育的基本国策，创造性地完成计划生育任务是各级党政
部门义不容辞的责任。基于这样的认识，延安市委、市政府围绕强化
领导责任、保证经费投入等多方面建立起了系列制度，给予了计生工
作有力的组织保证。
四个办法、八个方面明确责任
2001年1月，针对市内一些地方落实“三个一”领导机制流于形
式这一问题，延安市委、市政府及时出台了《关于县区党政一把手计
划生育负总责的实施办法》、《关于市直部门单位一把手计划生育工
作负总责的实施办法》、《关于实行计划生育“一票否决”的实施办
法》、《关于加强和改进计划生育抽样调查工作的试行办法》，这四
个操作性极强的办法，明确规定了各级计划生育责任主体，从主要质
量指标、服务网络建设、政策落实、经费落实、流动人口管理等八个
方面将党政一把手的计划生育责任细化、量化。每年年初，延安市委、
市政府都要与县区和市直部门党政一把手签订目标责任书，将年度目
标任务和人口计划指标分解下达，年终按照考核办法严格兑现奖惩。
2007年，延安市人口和计生局进一步完善和强化了“三个一”领导机
制。在抽样调查方面，他们创造性地把信访案件查处与抽样调查结合
起来，实行抽查质量复查制度，提高了抽查队员责任心，保证了抽查
结果的真实可靠。就目标责任考核量化体系，他们在坚持人口计生工
作单独考核的原则上，推行了党政领导、计生部门、相关部门“三线
考核”的新方法，实行考核千分制，增设了创新分，对考核工作进一
步细化、合理化，有力地保证了目标责任制落实。
“十五”期间累计投入计生事业费1.32亿元
人口和计划生育事业，是保稳定、促发展的基础事业，为了确保
计生工作的顺利开展，相应的经费投入必须跟上。在建立以财政投入
为主渠道的经费保障机制过程中，延安市做出了可贵的探索。
首先他们坚持了计划生育经费优先保证制度。即便在2003年各市
级单位事业费均核减20％的“非典”期间，计生事业费仍按预算足额
予以发放。同时，为了督促引导所辖各县区、部门计生费用的落实，
他们通过目标责任制考评体系，对落实经费不到位的县区通报批评并
追究主要领导责任。在市级计生经费对县区的补助办法上，他们改革
了过去按人均补助的办法，加大了项目配套力度，凡计生费用落实不
到位的县区，市上不给安排项目配套资金，用经济手段促进了各级计
生经费的落实。与此同时，延安市通过加大社会抚养费征收力度，积
极拓宽计生费用的来源，“十五”以来，他们累计征收社会抚养费86
0万元，为计生工作注入了新鲜血液。
由于措施得力，保障体系健全，“十五”期间延安累计投入计生
事业费1.32亿元，人均投入已超过20元。除此而外，五年来，延安每
年单列计划生育基本建设费、社会保障费、节育手术补助费1200万元
以上。基于农村计划生育工作重要地位的考虑，市里还每年预算安排
1053万元用于农村计生事业。这样一来，延安的计生工作不仅有了基
础的物质保障，同时有单列、有重点、有序合理的资金布局也为延安
计生事业实现跨越式发展提供了可能。
管理创新改革篇
科学的管理方法能使工作的开展事半功倍。针对延安在计划生育
机构设置、运作方式、用人机制等方面存在的问题，延安市计生局实
行了大刀阔斧的改革。延安原有的计生机构存在着政事不分、资源配
置分散的突出矛盾。2002年以来，延安计生系统从上到下按照管理和
服务两大类型，重新整合规范了机构设置。
减少机构 强化服务职能
在市直计生事业单位，他们将功能相近的市人口抽样调查队和流
动人口管理办合并为一套机构，并明确了他们的行政管理职能。同时
将市计生药具站和宣传技术站合并为市生殖健康中心，减少了机构，
强化了开展生殖服务、计生宣传、药具管理和技术指导的服务职能。
与此同时，在乡镇一级，延安计生系统推行了计生办、计生站机
构分设的管理模式。计生办主要行使人口计划执行、社会抚养费征收、
优惠政策落实、村计生干部工资统筹等行政职能，计生站则把工作的
重心放在了“三查”、生殖健康服务等技术服务方面。
推行“四制”改革 优化计生队伍
合理的机构，需要有高素质的人员队伍运作才能使它发挥最大效
应，在延安计生系统机构改革不断深入之际，系统内部用人机制也随
之有序展开。
改革的方向首先是引入竞争激励机制、增添事业单位活力，在直
接面对群众的计划生育服务站，推行站长招聘制、人员聘用制、结构
工资制、目标责任制为主要内容的“四制”改革。目前“四制”改革
已在全市192个县乡计生站全面铺开，有3396个行政村计生主任或计
生专干也实行了公开招聘。
优化计生队伍结构是人事制度改革的另外一个重要方向，“十五”
以来，延安计生系统吸收了410位专业医学技术人才充实基层队伍，
并通过和高校联合办学、鼓励在职人员接受学历教育等方法改造队伍
结构。2007年，市人口计生局举办了全市首届计生技术服务操作大比
武，为督促干部不断提高业务素质开创了寓教于乐的新思路。目前在
全市乡镇计生站有中专以上医学学历的技术人员占到了总人数的74％，
人员结构日趋合理。
2007年是延安市的“筑防线、保廉洁、树形象”主题教育活动年，
响应市委、市政府的号召，计生系统狠抓了机关作风建设工作，他们
从思想上入手，通过制度的约束，通过现场观摩先进经验等多种手段，
在队伍建设方面迈出了新步伐，被市上评为2007年度政风、行风建设
先进单位。
多措并举 关爱流动人口
2007年，中央《决定》和省委、省政府《实施意见》相继出台，
对人口计生工作提出了更高的要求。延安市及时调整工作重心，首先
在城镇流动人口管理服务方面，找到了开创新局面的突破口，确立了
“属地化管理、市民化服务”的新机制，明确和强化了社区在流动人
口计生管理工作中的堡垒作用。在流动人口集中的宝塔区，市上一次
性为他们充实了49名社区计生信息员，并配备微机，以推行高效、准
确能够共享资源的信息化管理，流动人口，只有拿到居住社区计生办
出具的计划生育证明，才有可能获得就业、入学、租住房等活动的资
格。由于计生工作方法得力、措施合理，工商、财政、劳动保障、教
育、房产、民政等部门的密切配合，延安对流动人口的计生管理服务
工作成效显著，2007年，第六届陕甘宁蒙晋五省毗邻地区流动人口协
作会在延安市召开，延安经验得到充分肯定，被大会推广。2008年出
台了《延安市城镇和流动人口计划生育管理办法》。
打击“两非”工作 成效显著
近年来，延安人口性别比持续走高，给社会的长治久安带来了隐
患，想要确保人口安全，使延安的人口计生事业再上台阶，打击“两
非”必然会成为保障人口安全的重要工作。2007年5月，延安市抽调1
万余名干部，开展了为期两个月的出生人口性别普查，为治理出生人
口比偏高问题提供了依据。在此基础上，全市查处非法遗弃女婴和非
法终止妊娠手术案件11起，收缴违法购置使用的B超机9台，实现了打
击“两非”工作重大突破，治理人口比偏高的工作取得了阶段性成果。
四县区先进经验在全省推广
人口计生工作，不仅体现在管理上，同时体现在服务上。为了做
好计生优质服务，延安的计生部门每年还组织“义诊服务队”深入到
基层为广大群众服务。近年来延安市在创建计划生育优质服务县的活
动中成效显著，安塞县、宝塔区已建成国家优质服务先进县区，甘泉、
吴起、志丹、子长已先后建成省级优质服务先进县区，2007年陕西省
政府为此专门召开全省优质服务现场会，2008年，国家计生委、国家
发改委在延安召开了中西部地区农村计划生育服务体系建设暨优质服
务工作座谈会，推广了四个县区的先进经验。
利益导向惠民篇
计划生育工作号称“第一难”，难以开展。问题主要来自两个方
面，其一，个人的生育意愿和计划生育政策的差异，群众有多子多福、
重男轻女传统观念。其二，农村养老问题突出，社会福利保障体系滞
后，在客观上对计划生育工作起到了负面影响。
通过认真分析计划生育工作的结症所在，延安计生决策者对症下
药研究制定了一系列利益导向政策，帮助人民群众打消顾虑，扭转传
统生育观念，同时促使延安的计生工作方法由“堵”向“导”的方向
逐步过渡。
40万份公开信，深入人心
针对人们在农村养老问题上的困惑，延安市下大力气兑现、落实
省上给予计生户的各项奖励和优惠政策。首先从宣传入手，通过各种
媒体，通过发到群众手里的40多万份公开信，让群众明白计生优惠政
策的范围对象和发放程序，使计生户在享受政策方面做到了心中有数。
同时，市上还通过签订目标责任书、一把手工程、公开公示等手段，
形成落实优惠政策合力，及时让计生户感受到来自政府的温暖。仅20
08年市、县区累计投入资金1150万元，用于兑现优惠政策。
2302位老人享受到了国家奖扶政策
在开展农村计划生育奖扶制度试点工作中，只有一个子女或两个
女孩，夫妇年满60周岁的计划生育农村家庭，国家将按人均600元的
标准给予奖励扶助，按照标准，延安市已有2302位老人享受到了相关
奖扶政策。其他的县区还制定出更为优惠的奖扶政策，吴起县还在国
家奖扶的基础上，每年另外增加600元奖励扶持这些农村老人，极大
地促进了农村婚育观念的改变。在志丹县和安塞县还对双女绝育户实
行每对夫妇每人每月补助50元的政策。
开展“关爱女孩”活动，为女孩家庭办实事
面对重男轻女的落后观念和出生人口性别比偏高的问题，延安市
积极响应中央号召，开展了轰轰烈烈的“关爱女孩”活动。在为期3
个月的宣传动员阶段，延安市计生局精心创作编排了一场表现计划生
育工作的节目。赴基层和农村巡回演出，用人们喜闻乐见的形式影响
群众，仅2005年，这支宣传队就深入13个县区演出27场，观看群众达
4万多人，为此，省委宣传部授予市计生局“三下乡”先进单位称号。
与此同时，市计生局还在《延安日报》、《延安电视台》开设专栏、
举办知识竞赛，在全市范围内悬挂标语、牌匾，宣传咨询大造舆论、
形成了关爱女孩的浓厚氛围。活动中涌现出的宣传歌曲《女儿好》荣
获了全国“五个一”奖，2006年，延安市计生局还在全省“关爱女孩
知识竞赛”中获得了第一名。
为了把“关爱女孩”活动进一步推向深入，围绕降低人口性别比
的问题，市委、市政府出台的《实施意见》中六条提高计划生育优待
优惠政策标准，一是农村独女户的保健费每月提高到20元；对农村双
女户施行绝育手术的一次性奖励补助2000元。二是农村独女户主动放
弃二胎生育指标的，一次性奖励不低于6000元；三是农村年满55周岁
的计划生育独男户、双女户和无子女家庭，对夫妇每人每年发给600
元奖励扶助金，到60岁后转入享受国家奖励扶助金。四是对农村独女
户和双女绝育户5岁以下女孩看病，全市各级医院免收门诊挂号费，
减免20％的检查费和手术费。五是在县区所属公立学校招生考试中，
对农村独女户和双女户女孩在同等条件下优先录取。六是对农村独女
户和双女户女孩未考取高中和大中专的初、高中毕业生进行职业技能
培训，提高他们的致富能力。国家的奖扶制度、省上的优惠政策、地
方的六条措施，共同构建的社会福利体系，在一定程度上解决了农村
计生户的养老之忧，政策所起到的利益引导作用正日益显现。
2007年，在国家、省计生协会的直接关心下，志丹县率先启动了
倡导少生快富、资助贫困母亲的“幸福工程”，同时市人口计生局还
开辟了婚育纪念林，从利益和观念两个方面进一步引导群众树立婚育
新风尚。
共铸辉煌成果篇
30年来，延安市人口和计划生育工作在社会各界的关心和支持下
经过长期艰苦的努力取得了明显成效。建成了一支纵向到底横向到边
的计划生育技术服务队伍，造就了一支文明执法、依法行政的计划生
育的执法队伍，汇集了一支自我管理、自我服务庞大的群众队伍。人
口出生率由1978年的千分之18.40下降到2008年人口出生率千分之9.6
3，下降了8.77个千分点；自增率由1978年的千分之12.6下降到2008
年的4.63，下降了7.97个千分点。全市创建省级计划生育示范村27个、
市级计划生育示范村150个、计划生育新家庭25386户。2008年，主动
放弃二孩生育指标87对。领取《独生子女父母光荣证》的人数由1998
年的1.79万人增加到2007年的5.81万人。近五年来，全市发放独生子
女保健费4000万元，放弃二胎生育指标一次性奖励56.2万元。创建计
划生育“三结合”示范村13个。筹集计划生育“三结合”资金252万
元，帮扶计生贫困户4300户。参加农村计划生育新型合作医疗筹集帮
扶资金88万元，帮扶计生贫困户1187户，脱贫1176户。延安市人口计
生局荣获全国“婚育新风进万家活动”的特别贡献奖，被省委、省政
府确定为全省“计划生育综合改革试点”。延安市计生局荣获全国“
计划生育行业作风建设”先进集体和“全省人口和计划生育”先进集
体的光荣称号，在全省2007年度人口和计划生育目标责任考核中，延
安市荣获一等奖，延安市人口计生局受到省上的表彰奖励。自编宣传
歌曲《女儿好》荣获了全国“五个一”奖，延安市计生局被延安市评
为2007年度政风、行风建设先进单位。省委宣传部授予市人口计生局
“三下乡”先进单位称号。
问渠哪得清如许，为有源头活水来。回顾30年来延安的计生事业，
它始终与圣地的发展密切相连，在延安人民阔步迈向小康社会之际，
在延安建设西部经济强市的关键时期，站在新起点上的延安人口和计
划生育工作也必将为大时代的来临作出自己新的、更大的贡献。
（姜晓莉 胡小军）
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