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02党风廉政建设的“延安模式” |
2009-04-30 |
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——延安市实施问责问廉问效工作综述
2008年8月22日，延安市“问责问廉问效”（简称“三问”）工
作理论与实践研讨会在西安召开。省纪委、省社科联、延安市纪委、
延安市监察局和延安市部分县区纪委负责人以及西北政法大学、省委
党校、陕西师范大学、西北大学、长安大学、西安财经学院、延安大
学的专家教授汇聚一堂，从不同理论层面对“三问”的内涵、本质、
特征、原则及法律法规依据等方面进行了广泛深入地研究论证，认真
总结了“三问”工作的有效做法和经验，并加以了概括、提炼、升华。
专家们认为，延安结合实际，率先推出“三问”这一党风廉政建设的
“延安模式”，在全国属首创。是行政问责制的新拓展，是具有推广
价值的制度创新。
设计 围绕中心 服务大局
2007年初，延安市隆重召开市三次党代会，在市三次党代会上，
市委提出了大力实施“能源化工强市、绿色产业富民、红色旅游兴业”
三大战略，做好延安城区“三山两河”治理文章，突出“社会保障建
设、生态环境建设、重大项目建设”三个重点，努力把延安建设成为
世界知名、国内一流的陕北能源化工基地；世界优质苹果生产营销研
发加工基地；全国红色旅游首选之地；海内外炎黄子孙寻根祭祖之地；
陕北黄土风情文化开发传播基地；全国退耕还林试验示范基地，全力
打造富裕延安、实力延安、生态延安、和谐延安、魅力延安的宏伟目
标。如何确保这一宏伟目标的实现，全市人民高度关注，纪检监察机
关责无旁贷。延安市纪委、监察局针对反腐倡廉建设新的要求和未来
五年延安经济社会发展的目标任务，本着求真务实的精神，着眼于促
进发展、服务发展、保障发展，对进一步加强纪检监察工作、促进党
员干部作风转变、推动经济社会又好又快发展进行了深入调研和理性
思考，通过向全社会广泛征求纪检监察工作“金点子”，认真归纳，
反复研究，确立了问责问廉问效的工作思路。这一工作思路得到了省
委常委、延安市委书记李希的充分肯定，李书记在百忙中还亲自过问
和指导“三问”工作。
锻造 七易其稿 历时四月
2007年3月初，延安市纪委、监察局开始着手起草《延安市国家
机关及其工作人员问责问廉问效暂行办法》（以下简称《办法》）。
《办法》的形成经历了四个阶段：第一阶段，经过认真研究，初步确
定了《办法》的起草目的、基本原则和内容,形成了《办法》的提纲；
第二阶段，组织有关人员草拟了初稿，然后提交市纪委常委会讨论，
并根据市人大法工委、市政府法制办、市纪委相关室的意见进行了修
改，对问责问廉问效的范围、对象和内容进行了四次调整，形成讨论
稿；第三阶段，对讨论稿广泛征求各方面的意见，先后召开了市委、
市政府工作部门，各级纪检监察机关，人大法工委、法制办有关负责
人、有关学者，各民主党派，建设单位和施工企业等五个层面的讨论
会，广泛征求了社会各界的意见和建议，并向省纪委有关室征求了两
次意见；第四阶段，在广泛征求意见的基础上，经过反复修改，经市
纪委常委会审议通过。《办法》从最初的决策动议、调查研究、征求
意见到最终形成，七易其稿，历时四个多月。
《办法》共二十三条，对问责问廉问效的目的、范围、对象、方
法、实施主体等方面内容都作了详细的界定。其目的是为了增强国家
机关及其工作人员的责任意识、自律意识、效能意识，促进国家机关
及其工作人员依法行政，形成廉政勤政、高效务实的工作氛围；范围
和对象是全市各级国家机关及其工作人员，重点是党员领导干部；内
容是通过问责问廉问效对国家机关及其工作人员履行岗位职责，贯彻
落实市委、市政府的重大决策部署以及实施重大项目的责任、廉洁、
绩效进行综合监察，确定了十五项问责内容，五项问廉内容，六项问
效内容；其方式是责任监察、廉政监察、效能监察三者的综合应用，
既可单独适用也可合并适用；问责问廉问效由各级党委（党组）、政
府及党委、政府各工作部门按照国家机关工作人员管理权限组织实施，
实施主体是各级纪检监察机关或机构。
磨砺 完善制度 规范程序
“三问”是一项全新的工作，内容多、范围广，没有任何现成的
经验可以借鉴。为了积极稳妥地推进此项工作，延安市纪委、监察局
在“三问”启动实施、规范运作等方面做了大量工作，保证了这项工
作的顺利开展。一是切实加强组织领导。“三问”工作筹备之初，市
上及时成立了实施问责问廉问效领导小组，下设办公室，负责问责问
廉问效工作的组织协调、督促检查等日常工作。2008年4月份,为了进
一步深化问责问廉问效工作，市纪委、监察局制定了《深化“三问”
工作方案》，进一步强化了对“三问”工作的组织领导，抽调市纪委
机关和市直部门纪检监察机构24名工作人员充实了办公室力量，对办
公室内部办事机构进行了调整，重新设置为综合协调、制度建设、重
大项目和效能监察四个工作组。并对“三问”工作进行了再安排、再
部署。各县区按照市上的要求都成立了相应的工作机构，为全市推进
问责问廉问效工作提供了坚强有力的组织保障。各级党委、政府领导
高度重视问责问廉问效工作，经常听取工作汇报,及时解决工作经费、
落实工作人员，确保了问责问廉问效工作的顺利开展。二是认真做好
“三问”启动工作。2007年7月19日，市纪委、监察局举行了《延安
市国家机关及其工作人员问责问廉问效暂行办法》启动仪式，市委常
委、纪委书记杨鑫同志在启动仪式上对《办法》制定的目的、意义、
起草过程和基本精神作了简要说明，时任市委常委、常务副市长的梁
宏贤同志作了动员讲话，实施问责问廉问效工作正式拉开序幕。同年
9月14日，市纪委又召开全市实施“三问”工作推进会，确定了对重
点单位和重大项目实施“三问”。至此，“三问”工作全面实施，稳
步推开。三是进一步规范运作程序。为了全面推行“三问”制度，规
范运行程序，市纪委制定了与《办法》相配套的《实施细则》，就如
何确定问责问廉问效对象、如何实施问责问廉问效工作和如何进行责
任追究做出了明确规定,为各级各部门开展“三问”工作提供了依据。
市“三问”办设立了信访举报投诉电话,建立了《信访投诉登记制度》
、《信息收集汇总制度》、《信访投诉督办制度》、《信访举报办结
反馈制度》,并不断进行修订完善,对群众举报投诉、新闻媒体披露和
工作检查发现的问题进行认真筛选，对比较突出的问题填写“三问”
登记表，呈送有关领导同意后，向有关部门、县区发出问责问廉问效
通知书或者督办函,督促这些部门和县区调查核实并按规定进行处理；
对情况较为复杂、涉及部门较多或者社会影响较大的问题，由市“三
问”办组织有关部门直接进行调查。今年，市“三问”办深入市发改
委、规划局等单位，就实施重大项目进行了探讨，全面落实重点项目
责任制，明确前期准备、立项报批、资金筹措、质量工期等各个环节
责任。为了确保项目前期高效规范运作，尝试推行项目前期工作经费
“基金管理”制度，财政预算列支1000万元纳入项目前期工作基金专
户，用于重大项目策划、论证、储备，“滚动”运行，提升项目前期
工作质量，增强项目前期工作的时效性。最近，市“三问”办又组织
12个部门讨论拟定了《延安市重大建设项目监督办法》，为完善全市
重大建设项目管理提供了制度保障。四是积极营造良好舆论氛围。充
分发挥新闻媒体主力军的宣传作用，在《延安日报》全文刊发了《办
法》，在延安电视台巡回播放《办法》，并利用延安清风网站、纪检
监察信息等各种途径和各种方式，全面深入地报道和宣传“三问”工
作，为全面实施“三问”工作营造了浓厚的舆论氛围。“三问”工作
得到了各级新闻媒体的高度关注。《中国纪检监察报》以《“三问”
问出新气象》为题，报道了“三问”工作。《陕西日报》以《问责问
廉问效—延安市纪检监察工作的新创举》为题，对实施“三问”的具
体做法和取得的成绩进行了全面报道。“三问”工作同时也得到上级
领导的极大关注。2008年2月，省委常委、省纪委书记郭永平，在看
到延安“三问”工作有关信息后批示：“延安问责问廉问效的经验很
好，安排人员给予总结，转发各地借鉴参考。”今年3月份、7月份，
省纪委常委高霄两次带领省纪委有关室负责人对延安“三问”工作进
行了检查指导和专题调研。郭书记的重要批示和高霄常委的检查指导，
有力地推动了“三问”工作的深入开展。5月14日，延安市纪委、监
察局委托省社科联邀请西安科研院校的11位专家教授，确定了七个课
题，对问责问廉问效工作进行全面总结。6月20日，在延安组织召开
了问责问廉问效理论研讨会，邀请延安党校、延安大学、延安精神研
究会等部门单位的专家学者对“三问”工作从理论和法理层面上进行
了深入研讨，进一步丰富“三问”理论成果，完善工作制度，规范运
作程序。
亮剑 重点突出 锋芒初显
为了积极稳妥地推进“三问”工作，市纪委、监察局确定了问责
问廉问效重点单位和重点项目，2007年对31个重点单位和54个重点项
目开展问责问廉问效，收到了良好的效果。今年，在总结和完善的基
础上，全市又确定了92个重点单位，93个重点项目，向延安职业技术
学院新校区建设等34个重点项目建设单位和“民生八大工程”派驻了
“三问”工作组进行监督检查。七月下旬，召开了全市“三问”工作
现场会，有力地推动了“三问”工作的健康发展。从去年7月份实施
“三问”工作以来，全市共实施警示训诫648人，给予党纪处分59人，
给予政纪处分37名。
一是紧贴市委、市政府的重要决策、重点工作和重大项目开展问
责问廉问效。市“三问”办主动深入各县区、各部门和重大建设项目
单位，采取听汇报、召开座谈会、实地考察、查阅建设项目立项审批
有关文件、各种规费收缴凭证等方式,重点检查工作部署、责任落实、
工作进展情况。对重点工作安排部署不到位，责任落实不力，工作进
度缓慢的，及时发出“三问”工作通知书和质询函，限期督促整改。
对重点项目的招投标、资金拨付和工程进度实施全程跟踪监督，并要
求建设单位与施工企业签订了工程建设廉政协议，认真查处违规违纪
问题，积极帮助建设单位协调解决遇到的困难，促进了重大项目的顺
利实施，确保了资金和人员的安全。今年上半年，市“三问”办向七
个目标责任考核检查小组派员全程参与考核工作，保证了考核检查工
作的顺利进行。“5·12”汶川地震发生后，市“三问”办迅速开展
了防震减灾救济大检查，特别对民政、水利、电力等11个部门进行重
点监督检查，确保抗震救灾各项工作扎实有序进行。
二是围绕机关作风建设开展问责问廉问效。为了全面改进国家机
关及其工作人员的作风，市纪委、监察局制定出台了《延安市公务人
员作风建设七条禁令》，围绕公车接送学生、上班期间玩电脑游戏、
工作期间饮酒以及“门难进、脸难看、事难办”等问题，采取明查暗
访等形式开展问责问廉问效。先后对11个单位的领导、驾驶员公车接
送学生问题进行了查处，对5个部门的15名干部上班期间玩电脑游戏
进行了警示训诫，对20余名工作期间饮酒的干部进行了处理。为了切
实转变基层站所的工作作风，去年，全市开展了“创建人民群众满意
基层站所”活动，评出了50个人民群众满意基层站所。同时，在严格
考核的基础上，确定了13个群众不满意的基层站所。今年，把这13个
群众不满意的基层站所，确定为2008年“三问”重点单位，督促这些
基层站所及其主管部门针对存在的问题和薄弱环节，制定切实可行的
整改措施，认真进行整改,有力地促进基层单位政风行风进一步好转。
三是针对事关群众切身利益的问题开展问责问廉问效。教育乱收
费、医疗服务中的不正之风、未成年人上网一直是群众普遍关注的热
点问题。在实施问责问廉问效工作中，市纪委、监察局对这些热点问
题进行了重点治理。春季开学时，组织力量对全市中小学收费情况进
行了全面检查，共清退教育乱收费68.99万元，对3名教育局长实施了
警示训诫，对6名责任人进行了责任追究。同时，组织人大代表、政
协委员对中小学行风进行了评议,确保了“两免一补”政策贯彻落实。
对各大医院的医疗服务情况进行了明查暗访，查处医务人员收受“红
包”、开单提成问题12个，对56人实施了警示训诫。开展了网吧专项
治理，对5个文化稽查大队监管不力问题进行了责任追究，关闭黑网
吧10个。同时还把“民生八大工程”作为重点，对城乡最低生活保障
金、退耕还林政策兑现、农村基层干部待遇、老党员补贴、老红军遗
孀生活补贴等政策落实情况和减轻农民负担情况，进行全面检查。先
后没收伪劣农资产品256吨，没收非法所得12.3万元，罚款19.5万元，
对违反国家退耕还林政策的3个乡镇党委书记、乡镇长及退耕办主任
进行了诫勉谈话，确保了各项民生政策的落实。
一年多来，在省纪委和延安市委的高度重视下,通过延安市纪委、
监察局的精心组织，扎实推进，问责问廉问效工作取得一定成效，有
力地推动了反腐倡廉建设的深入开展，为推进跨越发展、构建和谐延
安起到了积极的促进作用。工作实践已充分证明：“三问”是从源头
上预防腐败的有效措施。近年来，随着各项行政管理改革措施的不断
深化，各级国家机关在政务公开、效能建设方面取得了一定成效。但
由于一些国家机关权力配置不科学、权力与责任脱节，权力寻租、以
权谋私等问题时有发生，这些问题的存在，不仅造成行政效率不高，
同时也为腐败问题的滋生提供了温床。“三问”抓住行使权力这个关
键，把对国家机关工作人员的监督贯穿于履行职责全过程，延伸到具
体工作的事前、事中和事后，不仅监督国家机关工作人员履行职责情
况和履行职责过程中的廉洁情况，同时还监督其工作效率情况，做到
事前提前介入、事中重点防范、事后跟踪监督，形成了有效的监督制
约机制，从源头上预防了腐败问题的发生。
“三问”是促进干部作风转变的有效途径。当前，在国家机关中
有不少干部在作风方面还存在一些问题：有的全局观念淡薄，有令不
行、有禁不止、各行其是；有的不讲原则，随心所欲，对工作中存在
的问题视而不见；有的精神萎靡，工作上不是争一流，而是随大流；
有的官僚主义严重，遇事推诿扯皮、久拖不办,等等。类似这些问题，
仅靠思想教育的“软约束”很难奏效，凭借纪律制裁的“硬约束”又
显得牵强和滞后，成为监督工作中的“空档”，迫切需要建立一个长
效监督机制来加以解决。“三问”以明确的指向、硬性的措施、快速
的反应，变被动监督为主动监督，变静态监督为动态监督，变事后监
督为全程监督，及时发现问题，随时提醒纠正，有效教育和保护了干
部。
“三问”是促进各级党委、政府重要决策和部署落实的有力抓手。
过去在推进各级党委、政府重要决策、重点工作和重大项目落实中，
对不认真履行职责、工作效率低下等问题，主要采取批评方式进行处
理。“三问”进一步明确了各级党委、政府及纪检监察机关在实施“
三问”的主体地位，各级党委、政府把问责问廉问效贯穿于国家机关
工作人员履行职责全过程，实施全程跟踪监督，对落实党委、政府的
重要决策、重点工作和重大项目中工作部署不到位、责任落实不力、
进度缓慢的，由“三问”办及时发出“三问”通知书和质询函，限期
督促整改；对违规违纪问题和失职渎职行为进行严肃查处，有力地促
进了各级党委、政府重要决策和部署的落实。
（艾庆伟）
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