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中国加快GPA谈判进程 软件采购规章欲夭折 |
2009-05-05 |
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2005-7-26 9:56:00 文/宋保强 出处：天极网 当日媒体的主要注意力均在中美纺织品争端上，忽视了一个同样重要的议题—中国将加快谈判加入世界贸易组织《政府采购协定》(简称GPA)的进程。
由于中国加入GPA意味着中国政府向外商开放所有“政府采购市场”，相当于加入第二个WTO。
到目前为止，中国政府采购额已经占到全国GDP的15%以上，且正在逐年增长。最保守的估计，中国2004年度的政府采购额将达到1.5万亿元人民币。
在中国政府采购市场中，软件市场的开放最能攥紧人们的神经——采购被视为是国内软件企业生存并长大的源动力之一。由此，业界也一直关注《软件政府采购法草案》的立法进程。但不幸的是，该法律由于牵扯利益较多，一直迟迟未能面世。
中国加入GPA到底会对中国的软件政府采购最终产生何种影响?记者专门采访了清华大学教授于安。身兼中国法学会世界贸易组织法研究会副会长的于安教授，一直从事着WTO条件下中国相关法律制度改革的研究。目前受商务部的委托正在深入进行世界贸易组织《政府采购协定》签署方承诺情况的研究。
中国为什么还要加入GPA?
“加入GPA，是中国完整履行入世义务的标志。2001年中国接受了一揽子协定，成为世界贸易组织的正式成员。同时留了一个尾巴，承诺愿意接受《政府采购协定》，但是谈判事宜另行安排。只有完成加入《政府采购协定》的程序，才能说中国完整地履行了加入世界贸易组织的承诺”，于安向记者强调。
于安解释说，中国加入WTO是对外开放的历史性事件。WTO成员的市场开放，历来分为第一市场(商业消费)和第二市场(公共采购)两部分。2001中国的入世，仅仅开放了第一市场(商业消费市场)，第二市场的开放需要通过加入世界贸易组织《政府采购协定》来完成。
按照市场经济国家的一般计算方法，第二市场的规模要占一国国民生产总值的10%-15%。由于中国的政府税收和政府投资持续增长，政府采购市场不断扩大，加入世界贸易组织《政府采购协定》的进程就不能不受到注意。从去年年底开始，它已经成为中国对外关系中，一再被提起必须正面回应的一个重要议题。
中国正在准备打开几万亿元人民币政府采购的市场大门!
中国能否改变主意不加入GPA?
对于中国没有加入GPA义务说法，于安说这是缺乏根据的认识。他说，是否加入GPA在2001年就已经解决，现在的问题是在什么条件下加入。
“中国愿意加入GPA的承诺写在《中国加入工作组报告书》第339段上，这一段属于《加入议定书》的组成部分。” 于安解释说:“如果要改变，那是要付出代价的!”
并不是《中国加入工作组》报告书中所有的承诺都有法律约束力。《中国加入工作组报告书》第342段有一个清单，清单提到的段落属于有法律约束力的正式承诺，关于中国加入GPA的第339段就在这一清单之中。
于安认为，国际贸易谈判是以互惠互利为基础的，协议的签订往往是总体上考虑互惠利益的结果。如果要免除承诺的义务，就要在其他方面作出补偿。
什么拖延中国加入GPA进程?
在中国加入WTO谈判时，WTO工作组希望中国加入WTO两年后开始中国加入GPA的谈判。对此中国政府代表在《中国加入工作组报告书》341段中正式答复表示:中国将尽快通过提交附录出价，开始加入该协定的谈判。这一表示已经列入342段的清单中，也就是说这是有法律约束力的正式承诺。
但是遗憾的是，中国加入GPA的谈判没有能够在中国加入WTO两年期的2003年前开始。于安解释说，主要有两个原因。
第一是国内法制准备不足。中国政府采购03年才刚刚开始规范化，《政府采购法》只是在03年1月1日生效。政府采购制度尚没有在国内各地完整地实行，开始加入GPA谈判缺乏充分的国内法制条件;第二是对国际自由贸易尚没有完全适应。中国实施世界贸易组织协定是从2001年12月开始的，国内普通商业和消费市场正处于适应国际自由贸易的过渡期，立即进行开放第二市场的谈判并不适宜。
由于开始谈判的国内条件尚不具备，所以谈判的事情就拖下来了。但是政府并没有无所作为，而是积极进行准备，创造开始谈判的条件。准备工作之一，就是由商务部在03年底成立了一个专家组，专门研究何时和在什么条件下开放政府采购市场。于安教授是专家组的成员之一。
对于研究的进展，于安表示对政府负责不便透露。不过他认为，由于中国加入世界贸易组织后国内的经济情况非常好，法律修订和实施工作也富有成效，现在谈判开始开放第二市场的条件已经成熟了。
加入GPA，剥夺了对国货保护?
加入GPA之后本土产品和服务也能得到保护，开放是有条件的。于安认为，加入GPA后最重要的影响是对于国内供应商来说竞争压力加大了。但是，加入GPA并不意味着完全放弃政府采购的公共政策功能，从而消除政府采购对国内产业的保护作用。
他介绍说，限制开放范围、享受发展中国家待遇和较长的开放过渡期是开放第二市场的特点所在，不同于2001入世开放普通商业消费市场。例如在开放范围方面可以规定，单个货物合同17万美元以上才对外国供应商开放。如果是工程项目，合同价值还会大得多。享受发展中国家待遇意味着可以对国内供应商有更多的优惠和保护，这些是中国加入WTO时没有完全享受到的。
软件采购规章可能不了了之?
加入GPA毕竟还需要时间，虽然可能是很短的两三年。但中美两国在软件政府采购中已经几度交锋。
第16届中美商贸联委会结束后，中国政府还作出了推迟软件采购规章出台的承诺。对于这个一再难产的软件政府采购办法，中国政府的承诺到底意味着什么呢?对此于安教授的看法令记者吃惊。
“软件采购规章本来就没有明确规定最后出台日期，所以从逻辑上讲不存在推迟的问题。”于安接下来的话更是令人惊诧:“实际上，软件采购规章也可以不出台，不了了之。”
从根本上讲，软件采购面临的问题实际上是所有政府采购面临的问题。于安说，理论上所有的政府采购行为都应该遵循《政府采购法》来办，但实际情况执行的并不是很好。不仅仅是软件采购，其他领域也有类似问题。
实际上，没有软件采购规章，软件政府采购也是有法可依的，这就是《政府采购法》。于安介绍，制定软件政府采购规章的目的，是在关键领域推动《政府采购法》正确和完整实施的一个努力。软件采购的矛盾比较集中，所以准备搞一个规章来规范它。实际上软件采购面临的难题，在政府采购各个领域都存在。
涉外政府采购在争什么?
《政府采购法》第十条明确规定中国实行优先采购“国货”原则。同时《政府采购法》还规定了三种例外情况下可以采购外国货。
如何定义国货和外货是涉外采购的第一问题。对此《政府采购法》没有直接给出答案，留了一个尾巴。线索还在《政府采购法》的第十条:“前款所称本国货物、工程和服务的界定，依照国务院有关规定执行。”
于安透露说，中国政府非常重视这个“原产地规则”。根据有关领导的要求，在今年春节成立一个工作组来处理这个问题。但是这一界定工作需要逐一进行，所以工作量之大可想而知。软件采购规章的内容之一，就是进行这一界定。
现在软件政府采购怎么办?
那么中国加入GPA之前政府采购如何定义“国货”问题呢?
于安介绍，中国加入WTO之后已经制定了原产地规则。虽然这个规则主要适用于商业消费市场，但是政府采购也可以参考使用。所谓“参考”，是说中国政府完全可以根据《政府采购法》第10条制定更具保护色彩的政府采购原产地规则。
于安说，本来软件采购规章写得并不差。如果离开中国《政府采购法》提出过高要求，只能是欲速则不达。当然从根本上解决买外国货的问题，还是要来谈加入GPA。但是谈判需要时间，虽然不会再来一个14年，但是两三年是有可能的。在此之前，只有等待国务院作出规定。
于安认为一些提意见的人对中国法律的了解并不彻底。
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