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借调困境与“编制”难题 copyright 中华人民共和国图鉴社
我国政府部门尤其是中央政府部门借调干部现象产生的原因很多：有政府职能转变不到位的原因，也有官僚主义、工作作风方面的原因，但是，最根本的原因，是人员编制管理不能适应政府全面正确履行职能的需要
目前，我国许多政府部门存在大量借调事业单位人员和下级干部的现象。据估计，一些中央部委机关借调人员的数量大体在正式编制的10%-20%。我们要正视大量借调干部现象的存在，对这一现象进行深入的调查研究并解剖，从而从根本上解决这一问题。
人员编制管理不能适应政府全面正确履行职能的需要
我国政府部门尤其是中央政府部门借调干部现象原因很多：有政府职能转变不到位的原因；也有官僚主义、工作作风方面的原因；有政府组织结构不合理、政府执行力不强、办事效率不高的原因；有事业单位的改革未跟上，社会中介组织发育不成熟，导致很多政府该转移的职能无法转移出去的原因；有干部素质能力不高，工作主观能动性不强的原因，等等。
但是，最根本的原因，是人员编制管理不能适应政府全面正确履行职能的需要：
一是人员编制管理不能根据新情况、新任务进行适时调整，不能适应经济社会发展导致政府市场监管、公共服务、社会管理职能大幅增加的需要。随着我国改革开放的深化，政府宏观经济管理、市场监管、社会管理和公共服务职能都需要进一步加强，导致人员编制现状与各项业务发展需求之间的矛盾日益突出。特别是我国的社会管理和公共服务部门的机构设置、职能配置和人员编制比较薄弱，出现了“缺位”或“不到位”的现象。
二是对中央政府机关的人员编制配备缺乏科学的测算和规范，导致人员编制管理不能适应政府履行职能的需要。如卫生部承担的重大疾病防控、医疗服务组织管理、公共卫生监管、新型农村合作医疗、妇幼卫生和社区卫生、突发公共卫生事件处置、医疗卫生体制改革等繁重任务，但是卫生部机关行政编制只有370多名，与其工作职能极不相称，只能依靠机关工作人员加班和大量借调部外工作人员进行工作。
三是人员编制不合理，存在工作量大的部门编制少、工作量少的部门编制多的问题，导致人浮于事的现象与大量“借调”干部的现象并存。人员编制按固定比例一刀切，没有按调整后的职能来配备相应的人员编制，造成一些部门清闲，而另一些部门人员紧张，疲于应付。
四是我国政府行政管理事务缺乏中央专有事务与地方专有事务的划分，这是造成大量借调干部现象的深层体制原因。我国公务员缺乏中央公务员与地方公务员的划分，中央公务员偏少，而地方特别是市、县、乡三级公务员数量偏多。按国际惯例，中央、省级、地方公务员之间的数量结构应呈现一个“梯形”结构，中央公务员占公务员总数的比重大概在20%左右。但是我国中央公务员的行政编制仅有1.8万名左右，在整个公务员总数中的比重不到0.4%，各层级公务员之间的比例呈现一个顶端极小的金字塔结构。 tujian.org
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