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19严格依法保护秦岭生态环境
促进经济社会又好又快发展 |
2009-04-30 |
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省委常委、常务副省长 赵正永
今年3月1日，《陕西省秦岭生态环境保护条例》正式实施，执行
和实施这一条例是各级政府的一项重要任务和责任。4月30日,省政府
召开了贯彻《条例》工作座谈会，标志着该项工作的实施机制已经正
式启动。该《条例》是我省法制建设史上的一部重要法律，也是保护
子孙后代的一个重要法律条例。立法不易，执法更难。依法实施、依
法行政，是当前各级政府的重要任务，重要责任。
一、依法保护、按法办事，切实增强
秦岭生态环境保护的责任感和紧迫感
秦岭生态环境保护事关国家生态安全和我省经济社会可持续发展。
陕西之美，美在秦岭。国内外地质学家和生物学家公认，秦岭与欧洲
的阿尔卑斯山脉和北美洲的洛基山脉并称为“地球三姐妹”。秦岭是
我国南北自然生态和气候的分界线,是长江水系和黄河水系的分水岭，
也是我国珍稀动植物的重要分布区。秦岭生态系统、物种和遗传基因
的多样性，均具有重要的典型性和代表性，同时还承担我国南水北调
中线工程水源地保护功能。秦岭因此成为保障国家生态安全的主体区
域之一。就我省而言，秦岭山脉的主体在陕西境内，区域涵盖了我省
6个设区市、38个县（市、区），国土面积约占全省面积的四分之一。
把秦岭的生态环境保护好，是秦岭山脉区域及周边地区人与自然和谐
相处、永续发展的需要，是陕西经济社会持续快速健康发展的需要，
也是利在当代、惠及子孙后代的大事。正是基于这样的认识，我省以
立法形式专门制定了这部《条例》，并相应成立了生态环境保护委员
会及其办公室,这是省委、省人大和省政府贯彻落实党的十七大精神，
践行科学发展观，促进人与自然和谐相处、经济与社会可持续发展的
一项重大举措，具有十分重要的现实意义。
秦岭生态环境保护已到了刻不容缓的地步。建国以来特别是改革
开放以来,党和政府及山区人民对秦岭生态环境保护予以高度重视,我
省各级政府和秦岭山区广大干部群众通过开展植树造林、封山育林、
退耕还林（草）等多种措施，保护水源涵养地，保护野生动植物，保
护秦岭生态功能，做了大量卓有成效的工作。总体上来看，秦岭的生
态环境是好的，但随着山区人口的增多、经济社会发展的加快，秦岭
一些地方的生态环境遭到破坏的情况越来越严重;一是一些旅游景区、
游乐场所和房地产开发项目违规建设，开发项目未经严格审查，更无
生态环境保护措施，乱修乱建问题突出，“三废”处理设施不全，直
接排放的污水、废气和生活垃圾对周围的生态环境造成严重污染。二
是有些地方矿产资源开发混乱，采矿点多，乱采滥挖现象较为普遍。
随意占用林草地，尾矿就地或沿河堆放堵塞河道，污染河水，不同程
度的危害生态环境。三是有的地方在道路建设施工中未严格履行环境
影响评价，路基施工的开挖填筑随意破坏山体和植被，大量弃土弃石
倾入沟道，造成河道淤积，产生新的水土流失。破坏了自然景观，破
坏了野生动植物的生长环境。四是天然森林资源减少，直接导致水源
涵养功能下降，许多峪沟河道出现断流干涸现象，生态功能遭到一定
程度的破坏。五是城镇无序建设和人口的持续增长对环境造成影响。
秦岭地区的城镇大部分缺乏环保基础设施，城镇生活污染严重。村庄
建设布局不合理，引发一系列生态环境问题。一些人滥采乱挖野生植
物，致使秦岭珍稀野生植物资源遭受破坏。因此，如何做到人与自然
和谐相处，把保护好秦岭生态环境与保持经济社会可持续发展结合起
来，统一起来,已成为摆在我们面前的一项重大而紧迫的历史性课题。
秦岭生态环境保护面临着难得的机遇。一是全球气候变暖已成为
国际共识，引起了世界各国的普遍关注和高度重视。秦岭作为对全球
气候有影响的重要生态区，有可能得到国际金融组织的更多支持。二
是秦岭生态环境保护问题引起了国家及有关部委的高度重视。全国主
体功能区规划已初步将秦巴生物多样性功能区列为全国22个国家级限
制开发区之一，相应制定了一系列财政、投资、土地利用、环境等政
策。为配合国家南水北调中线工程水源地保护规划的实施，国家发改
委、国务院南水北调办牵头组织开展了《丹江口库区及上游经济社会
发展规划》编制工作，规划覆盖我省陕南3市28个县区，旨在实现该
地区环境保护与经济社会协调。三是从当前来看，科学发展观的深入
人心和节能减排环保指标的硬约束，为实施好《条例》创造了很好的
外部环境。科学保护秦岭、科学利用秦岭已成共识，人民群众建设美
好家园、保护美好家园的意识增强，《条例》的颁布实施又为加强秦
岭生态环境保护提高了法律保障。这些都是我们贯彻落实《条例》的
难得机遇，我们必须乘势而上，抢抓机遇，扎实推进秦岭生态环境保
护工作。
总之，保护秦岭是一种责任，是一种使命，各级政府、各企事业
单位以及所有公民，都必须有这样的意识和责任。要立足长远，着眼
后代，从自己做起，从身边做起，为秦岭的保护尽职尽责。
二、贯彻落实《条例》要着重把握好的几个关系
贯彻落实《条例》是一项复杂的系统工程，要着重把握好以下几
个方面的关系：
一是正确处理保护与开发的关系。秦岭既要科学保护，也要科学
开发利用。秦岭特殊的生态功能决定了在处理保护与开发的关系上，
应当遵循保护优先、适度开发的原则。保护优先，就是要根据主体功
能区划，首先对这一地区的国家和省级自然保护区、风景名胜区、森
林公园、世界文化自然遗产、国家地质公园实施强制性保护，严格控
制人为因素对自然生态的干扰,严禁不符合主体功能定位的开发活动，
保持生态系统的完整性，提高环境质量。其次是对主体功能区划确定
的限制和适度开发区域，严格控制开发强度，并抓好开发建设中的环
境保护，使环境保护融入开发建设的全过程。适度开发，就是在不损
害生态功能的前提下，因地制宜地适度发展旅游、绿色食品生产和加
工等产业，保持一定的经济增长速度和财政自给能力。具体来讲，秦
岭地区的产业定位要以绿色产业为标示,把绿色作为优势、作为品牌、
作为资源、作为产业来发展。城乡建设要集约开发、集中建设，重点
规划和建设资源环境承载能力相对较强的中心城镇，提高综合承载能
力，引导山区人口向区域内中心城镇转移，正确处理好保护与开发的
关系，实现保护与开发双赢,确保山区人民的生产生活条件不断改善，
区域经济社会可持续发展。
二是正确处理近期与长远的关系。对秦岭生态环境保护，有些问
题必须在近期加以解决，有些问题则需要通过长期的工程措施、相关
政策和行政管理措施方能奏效。这就要求我们必须立足当前，着眼长
远，把眼前利益与长远利益结合起来，把当前措施与长久性措施结合
起来，全面推进秦岭生态环境保护工作。近期目标是通过建立高效有
力的工作机制，以秦岭生态环境保护总体规划和专项规划为蓝本，对
秦岭禁止开发区实施强制性保护，加强对限制和适度开发区的重点区
段、重点行业的治理，坚决遏制秦岭局部地区生态环境恶化趋势，同
时加快适度区绿色产业集约化、规模化发展。从长远发展看，要在遏
制局部生态环境恶化的基础上，使秦岭禁止开发区的生态功能进一步
得到提高，限制和适度开发区的生态环境质量明显改善，秦岭保护长
效机制得以建立，发展理念和发展方式发生大的转变，产业结构进一
步优化，城乡建设规范有序，力争将秦岭地区建设成为我国人与自然
和谐相处、生态环境与经济社会协调发展的示范区。
三是正确处理整体推进与重点突破的关系。秦岭生态环境保护工
作，牵扯面广，任务十分繁重。概括起来可以分为四个方面，一是要
加强对自然生态功能的保护，重点是对植被、水源地、生物多样性的
保护。二是抓好基础设施建设中的生态环境保护。三是搞好适度开发
区资源开发、绿色产业发展中的环境保护。四是加强城乡建设中的环
境保护。整体推进，就是要求我们必须统筹规划，全面推进各项任务
的落实。在实际工作中，由于人力、财力等的限制，应当突出重点、
分年度实施。秦岭生态环境保护委员会办公室和各成员单位要确定年
度工作重点，以规划为指导，以项目为抓手,每年实实在在抓几件事，
坚持不懈，持之以恒，推动秦岭生态环境保护工作上台阶、上水平。
四是正确处理各级政府和相关部门、单位之间的关系。核心是理
顺工作关系、明确工作职责、形成整体合力。一是省人民政府全面负
责秦岭生态环境保护工作,设立秦岭生态环境保护委员会及其办公室，
主要职责是组织编制秦岭生态环境保护总体规划；审查涉及秦岭生态
环境保护的有关专项规划;提出秦岭生态环境保护的政策和重大措施；
协调秦岭生态环境保护工作；督促检查秦岭生态环境保护等。二是秦
岭所在地的市、县（区）、乡（镇）人民政府负责本行政区域内的秦
岭生态环境保护工作，秦岭所在地县级以上人民政府的发展改革、环
境保护、国土资源、林业、水利、农业、建设、交通、旅游、公安等
相关部门在各自职责范围内做好秦岭生态环境保护工作，秦岭的自然
保护区、风景名胜区、森林公园、动植物园、国有林场等管理机构做
好其管理范围内的生态环境保护工作。各级政府和有关部门要明确职
责，把各项任务和措施落到实处，共同推进秦岭生态环境保护工作。
三、贯彻落实《条例》应重点做好的几项工作
一是要扎实做好贯彻落实《条例》的基础工作。从全国来看，该
《条例》称得上是一部具有创制性的地方性法规，是陕西省委、省人
大和省政府全面贯彻落实科学发展观的一项重大举措。省政府已设立
了秦岭生态环境保护委员会，由省长担任主任，常务副省长担任副主
任，成员由省级有关部门主要负责同志组成，委员会在省发改委下设
办公室。各级政府、省级各部门、特别是秦岭所在地的市、县、乡（
镇），要广泛深入地开展宣传教育活动，使广大干部群众充分认识保
护秦岭生态环境的重大意义。要对现行的与秦岭生态环境保护有关的
规定进行一次全面清理，凡是与《条例》不一致的，要及时予以修改
或废止。要结合国家正在开展的主体功能区规划、丹江口库区及上游
经济社会发展规划等重大行动，抓紧开展生态环境补偿、财政转移支
付、环境保护示范区建设等方面的研究，争取得到国家层面的更多支
持。
二是要抓紧制订秦岭生态环境保护总体规划和专项规划。编制各
项规划是秦岭生态环境保护的前提，也是《条例》确定的先规划、后
建设的实施原则。要认真组织力量，深入调研,广泛听取各方面意见。
总体规划和专项规划要同步推进，相互衔接。要加强与国家有关部门
的沟通，做好与国家层面正在或将要开展各种规划编制、政策研究的
对接，增强规划的指导性和可操作性。
三是要抓好一批生态环境保护示范园、示范项目建设。重点抓好
秦岭植物园,西汉、西康公路秦岭段沿线生态保护等示范园、路建设，
树起样板。秦岭地区的国家级和省市级森林公园原则上都应建成生态
环境保护的示范园。在秦岭地区特别是秦岭南部县区，要加快启动实
施一批垃圾和污水处理示范项目。积极做好前期准备工作，力争将秦
岭生态环境保护列为全国主体功能或生态功能示范区。与此同时，各
市、县政府也要抓一批生态社区、示范园区和项目，充分发挥典型示
范的作用。
四是要拓展秦岭地区经济社会发展的模式。秦岭地区占全省面积
的四分之一，人口近500万人，经过多年的努力，秦岭地区的基础设
施条件明显改善，加快发展的势头已经显现。我们要在处理好开发与
保护并重的前提下，坚持经济效益与社会效益并重，千方百计地拓展
这一地区的发展模式，走出一条既保护生态环境，又致富当地人民群
众的经济发展路子。要按照“规划控制、基础先行、产业支撑、生态
保障、功能配套、市场运作、梯次推进”的原则，加强县城和重点镇
市政网络以及交通和水利设施建设，做到公共服务均等化，多边发展
现代中药、绿色食品、生态旅游、电力开发等产业，发展县域经济。
五是要建立秦岭生态环境保护资金保障机制。一是省上建立秦岭
生态环境保护专项资金。今年先安排1000万元，以后逐年增加，主要
用于秦岭地区重大问题研究、重大项目的策划和前期准备、山区县（
区）垃圾和污水等基础设施建设。各市也要设立一定的秦岭生态环境
保护专项资金。二是建立生态环境补偿机制。这是一项长效机制，目
前国家有关部委针对国家南水北调中线工程水源地保护也在开展这方
面研究。省上可以率先启动，制订方案。三是积极争取国家和国际金
融组织资金支持。这是秦岭生态环境保护工作的一大着力点。我们必
须把秦岭保护作为一个综合性项目或基地进行策划和宣传推荐，多渠
道争取生态保护资金、政策支持。
秦岭生态环境保护是一项利国利民的千秋伟业,今年又是《条例》
颁布实施的第一年，开好头，起好步，意义重大。因此，大家振奋精
神，扎实工作，把秦岭生态环境保护的事办好，为建设西部强省、构
建和谐陕西作出新的更大的贡献。
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