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核心提示：“着力点在城，着眼点在乡”，这是统筹城乡改革最为核心的发展思路。
城市经济圈的拓展需要依托大量的土地来承载，而农村宅基地的复垦、置换恰恰为城市发展提供了用地保障。同时，城市经济的发展又为大量农村剩余劳动力进城提供了就业、社保、医保、居住、教育等全方位的保障，继而为土地更大范围内的流转提供了条件，相应的城市资源要素在政策的引导下大量配置农村，带动农村经济持续向好发展。
遵循这一思路，同一片土地上长期并存的城乡分治格局有望得到逐步解决，城乡一体化发展目标将得以实现,
着力点在城着眼点在乡
日前，市发改委对外宣布，国务院正式批复了《重庆市统筹城乡综合配套改革试验总体方案》。这意味着，统筹城乡综合改革将从过去的方案制定、地区试点，转向全面、深入的执行阶段，困扰重庆及中国长久的城乡矛盾，有望从重庆两年的探索和未来的实践中寻找到方向。
重庆城乡之间的巨大差距，从一组统计数据中清晰可见：1979年，农村居民人均纯收入为150.18元，城市居民人均可支配收入为354.54元。到2005年，农村居民人均纯收入为2809.32元，比1979年增长18.71倍；城市居民人均可支配收入为10243.9元，比1979年增长了28.89倍。城市居民收入是农村居民收入的3.65倍。
30年前的改革是从农村家庭联产承包责任制开始的，城乡之间的收入差距不仅没有缩小，反而在拉大。其根本原因，在于改革没有触及到城乡分治制度的核心。市统筹城乡综合配套改革办公室负责人说，“这种城乡分治的局面有望在统筹城乡改革试验中得到解决。”
按照国务院批复的重庆统筹城乡综改方案，改革将以推行新型工业化、城镇化为支撑。近期围绕三条主线进行：一是推进城乡经济、社会的协调发展。其核心就是以主城一小时经济圈为代表的“一圈”带动渝东南、渝东北“两翼”的协调发展；二是促进劳务经济健康发展，同时，通过农村人口的减少，让农村实现规模经营；三是实现土地流转和节约集约利用。
以经济实力分析，重庆并不是开展统筹城乡改革试验最有条件的地方，但却最具典型性，有大城市、大农村，大库区这一特殊市情，这是中央为什么选择重庆作为试验区的重要原因。“从批复的综改方案中可以看出，要实现重庆大城市带动大农村的发展战略目标，其着力点在城，着眼点在乡。”这位负责人说。
土地流转增减法
“要实现统筹城乡发展的目标，首先是要找准发展引擎，拉动区县及其农村经济的快速发展。”九龙坡区副区长秦大春认为，土地是实现这一目标的核心问题。
而现实的问题是，主城经济发展所需的土地缺口巨大。2008年，市政府委托西南大学课题组进行《重庆新型土地平衡制度研究》。研究结果显示，重庆2020年前的土地现实供需缺口达425.29平方公里。而与此相反的是，农村的土地资源确实存在大量的浪费和闲置。
如何在土地总量不变、不违规国家土地政策的前提下，盘活、利用好现有的土地资源，成为统筹城乡改革的一个重中之重。
“我们对国家的承诺是确保耕地3256万亩不变，年产1100万吨粮食指标不降。”市统筹办改革综合处负责人说，在这个目标体系内，要充分做好城乡建设用地的增减挂钩，做到占补平衡，尽量为经济发展调剂出可以利用的土地资源。
通过复垦农村宅基地来实现城乡建设用地增减挂钩，江津区成为第一个“吃螃蟹者”。“两年前，江津提出打造千亿工业强区目标，但由于土地指标的严格限制，引进的大量优秀签约企业无法落地。如果不研究土地管理利用新机制，这个目标最终会无法实现。”江津区国土房管局副局长赵凌云说，通过对农村宅基地的整理、复耕来解决了城市经济发展的建设用地，在此基础上，重庆提出了设立农村土地交易所的方案。
江津区李市镇孔目村甘家店建立了一个复垦示范点，该示范点紧靠渝东公路，修建了32套住房，总共占地9亩。每套住房128平方米，还单独配备了40平方米的附属房，主要用作猪圈、机动车房。
该镇白镇长介绍，住房统一按照“巴渝新居”的要求招标建设，每平方米大约750元。就近的村民提出复垦还建申请后，在补足差价的同时，就可以拥有一套新居。
以一户村民为例，如果拥有农村住房200平方米，房子只要不是太破烂，按照国家征地政策规定，每平方米可以获得165元残值拆迁补贴（最破烂的房子补贴为80元/平方米）共计3.3万元，另外每平方米政府还将补贴20%即150元，村民实际上每平方米只需要支付大约440元即可入住。
而宅基地复耕费用由政府埋单，其经营权依旧属于原宅基地的所有权人。
通过此举，该复垦点置换出44亩耕地，扣除新居占地节约了35亩土地。赵凌云说：“整理后增加的耕地指标，可以置换相应的城乡建设用地指标在本辖区内调配，也可以将多余的指标拿到重庆土地交易所进行拍卖，并用拍卖的钱来支付整理土地所垫付的费用。”
重庆目前有2300万农村人口大约600多万户家庭，按户均宅基地1亩计算，占用土地是600万亩。由于相当部分宅基地上的房屋无人居住，如果通过集中居住的方式置换出1/3的闲置宅基地，可节约出耕地1000多平方公里。
百万农民工进城
如果说宅基地的复垦为城市经济发展用地提供了保障，那么城市经济的发展又将为农民工进城居住、就业、增收提供了条件。而随着大量农民工向市民化转变，这又将为土地大量流转提供空间，继而为城市工业用地和农业现代化建设创造条件。
这是统筹城乡改革描绘出来的愿景，所有的制度设计都将在这个基本的逻辑框架内进行。
按照综改方案，第一步是到2012年前，基本形成统筹城乡发展的制度框架，届时城镇化率超过55%。相应的将引导100万农民工进城定居，城乡居民收入差距由现在的4∶1缩小到3∶1。
第二步是从2012年到2020年，为上台阶、广覆盖、成体系阶段，城镇化率超过70%，城乡居民收入差距缩小到2.5∶1，基本解决统筹城乡发展的体制障碍和制度缺失问题，二元结构矛盾基本消除。
不难看出，农民工的转化被视为城乡统筹改革试验的又一重大突破口。据统计，截至2006年底，重庆已转移农村劳动力825万人，其中市内务工435万人，加上来自市外的农民工87万人，市内共吸纳农民工522万人，占全市城镇职工总数的60%。
根据规划，要达到70%的城市化率，未来10年约有800万左右的农村人口会向城镇转移，其中，有400—500万人转移到“一圈”，其余300万人将向“两翼”地区万州、黔江等城市及小城镇转移。
“农民工已成为城市建设的中坚力量。”市统筹办负责人透露，随着大量的农村劳动力进城，顺应农民工转移趋势，统筹城乡的就业服务体系、农村劳动力的就业创业培训、政府购买劳务培训的办法、规范发展劳务中介组织和经纪人等一些相应制度已在着手建立。
不仅如此，农民工进城后的各项保障制度正在陆续建立。重庆市为农民工量身订做了一套养老保险办法和大病统筹医疗保险办法。同时，重庆市城乡居民合作医疗保险在制度层面已完成统筹，城乡居民筹资标准分100元和200元两档，由居民选择参加。应该说，社保体系的建立，为下一步土地改革提供了前提条件。
此外，还开辟了农民工户籍转入城镇的绿色通道，放宽了户口迁移限制，鼓励在城镇稳定就业的农民工家庭自愿退出宅基地使用权、土地承包经营权，转入城镇定居，享有城镇居民社会保障和公共服务。市统筹办负责人称，在重庆有稳定职业、固定居所的农民工，只要有高中或同等学历就可以申请落户主城区。
与此同时，相应的公共财政政策、城乡行政管理体系、农民工的服务与管理等政策也将随之配套。
城市资源要素下乡
大量的农村富余劳动力有梯度地向城镇转移后，将留下大量的闲置土地。“我们将利用政策优势，鼓励、引导城市资源要素向农村优化配置，在土地政策法规和保护农民利益等基本底线前提下，盘活闲置的土地资源，大力推动发展现代农业产业，带动当地农村增收。”徐强称，2008年试点了10个城市资本下乡项目，今年上报要求试点的项目达100多个。
涪陵桂楼农业生态园是其中的一个试点项目。该项目已经完成基本建设投资2510万元，流转土地3000亩，项目涉及1070户农户、3420余农民。其中的东江农业生态园全面建成，园区栽种的400亩芋头等蔬菜已上市。梓里、青羊、堡子农业生态园区已经完成农民土地入股，协议入股1850亩。2008年入股的农民每亩土地收入是1984元—2746元，比当地的土地租赁市场价高出2.3—3.6倍。
当然，资本要素下乡在带给农民增收的同时，自身也面临着一些潜在的发展经营风险。
由于企业在流转中获得的仅仅是土地的承包经营权，且缺乏相应的权利证明，在现行的会计准则及金融制度下，承包经营权既无法计入企业的固定资产，又无法用于融资贷款，致使企业的生产经营存在风险，项目资金的持续扩张受到资金制约。这些问题不解决，企业下乡的积极性无疑会受到影响。
在城乡资源的双向对进中，城市资源要素下乡不仅仅是城市资本，还包括金融和人才因素。未来5年，重庆市将累计选派3.2万名大学生到乡镇和村“两委”工作；金融方面，52家小额贷款公司获准筹办、村镇银行的陆续开办、与世行合作实施统筹城乡项目等，都反映出重庆农村金融创新的决心。
林泽福三笔收入的背后
统筹城乡改革试验，对于绝大多数人而言，还仅仅是一个笼统的概念，而对于九龙坡区白市驿镇海龙村的林泽福而言，它是看得见、摸得着的实惠，简单得可以兑现成三笔收入———
一笔是林泽福一家四口的两亩多土地，通过流转租给一家企业，每年的租金是3168元；
一笔是他在村里统一规划集中安置的居住区修建了两楼一底的住房，并将一二楼出租给开办小型企业或在村里打工的人，每月收入1200元；
还有一笔是今年68岁的他，通过一次性缴纳4320元，参加了农村基本养老保险，每月可领养老金165元。
然而，对于改革的推动者而言，清晰可见的三笔收入背后，是一系列环环相扣的发展思路和制度设计。
2007年6月7日，重庆获国务院批准，成为全国惟一以省委单位的统筹城乡综合配套改革试验区。林泽福所在的九龙坡区更是承担了先行示范、整体推进的改革试验任务。
正因为如此，林泽福赶上了船头弄潮的好时候。
“引擎”壮大城市经济
2006年，九龙坡区实现地区生产总值315亿元，连续4年居全市各区县首位，占全市GDP的9.0%，完成地方财政收入11.5亿元（不含高新区），比上年增长28.0%。
但是，不可否认的事实是，当时的九龙坡城乡差距仍然很大，社会保障体系还不尽完善。
经过一系列繁杂和精确的测算，九龙坡得出一个结论———基本具备工业反哺农业、城市支持农村发展的先行试验条件。于是，城市经济的壮大成为九龙坡启动改革试验的“引擎”。
秦大春认为，作为先行示范区，九龙坡一方面可以放大工业优势，让城市资本、人才、技术等资源辐射到乡，同时引导工业发展需要的空间、劳动力等要素从乡流入到城。
以城带乡，看似单向的资源流动，实则是城乡资源的双向对进，是九龙坡实现可持续发展的必由之路。
“推进系统”加快土地流转
分散的土地难以通过规模经营提高劳动生产率，这是制约农村经济发展的根本原因。
九龙坡在其先行示范的总体方案中提出了六项改革和制度创新目标，其中一项就是“探索建立农村集体建设用地和集体土地承包经营权流转制度，完善配套制度，促进农村土地规模化、集约化经营。”
这正是林泽福第一笔收入的来源。
林泽福所在的白市驿镇海龙村距离主城近便，具有较好的区位优势，对于中小规模的企业而言，又有地价、劳动力价格低廉的比较优势，因而聚集了大批中小企业落户。“仅是土地租金一项收入，就是以前种庄稼的几倍。”林泽福自愿将土地交给村委会管理并参与流转。
按照依法、有偿、资源的原则，九龙坡通过加快土地流转，实施规模化经营，提升了农村产业化水平，今年全区土地规模经营率将提高到30％以上。
在推进土地流转的同时，海龙村还将原本分散的农民宅基地、闲置的原乡镇企业用地等统筹起来，统一规划、集中安排流转户建设新居，这样就有了林泽福的第二笔收入。同时，按照白市驿镇的统一安排，海龙村将节约出的集体建设用地复垦为耕地，置换出建设用地指标用于白市驿城镇建设，实现城乡建设用地增减挂钩。
同样是在白市驿镇，与海龙村临近的九里村是全市种植草花苗木的重要基地。罗信毅是当地的种花大户，他告诉记者，他的90亩种植基地里，常年都备有10万盆草花。每逢节假日，装点城市的那些花花草草就有他贡献的“美丽”。90多亩土地都是他向村民租来的，但凡出租了土地给他的农民不仅能收租金，还有外出务工的劳务收入。
在九里村甚至整个白市驿镇，像罗信毅这样的种花大户不少，他们通过自己的勤奋和努力当上老板，成为壮大集体经济、惠及所有乡亲的致富带头人。
除了收入的增加，土地流转还承载着重大的社会意义———它将各自为政的农户组织了起来，由于利益联系，他们从独善其身演变成关心集体经济发展的群体，这也为他们将来融入城市搭起了桥梁。
“助力器”完善保障体系
从制度层面理解，统筹城乡还有一个重大的题中之意———随着土地流转的推进，公共财政向农村倾斜、公共服务不断向农村延伸、社会保障功能覆盖到农民。
参与九龙坡区农村基本养老险方案设计的区劳动和社会保障局局长曾熔表示，根据启动改革试验之初的测算，全区农村基本养老保险每增加一个人，区财政每年将拿出500元进入养老保险基金。“财政兜底”的压力十分大。
不因财力不足而贻误战机。九龙坡经过深思熟虑，决定加大公共财政向农村倾斜的杠杆力度。
2006年10月27日和2006年10月31日，九龙坡区政府常务会和区委常委会分别研究讨论通过了《重庆市九龙坡区农村基本养老保险试行办法》，决定于2007年1月1日施行。2007年10月，该区又下发了《重庆市九龙坡区农村基本养老保险补充意见》。两个文件实现了参保人群全覆盖，所有具有九龙坡区农村户籍的人员均可以参保，特别是老年人，可以一次性补缴养老保险费并从次月领取养老金，彻底解决了当前老年人的养老生活保障问题。
正因为此，林泽福有了第三笔收入。
“虽然这还是一个水平不太高的保障，但它至少有两个重大意义。”曾熔表示，一是全覆盖；二是随着社会经济的发展，一部分农民或因身份的改变、经济水平的提高，需要向城镇养老保险过渡，农村基本养老保险将建立起与城镇养老保险过渡的桥梁，让参加农村基本养老保险人员可以进入更高的社会保障层次。
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