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郑州市交警三大队的“一把手”大队长朱则军坐在了被告席上

近３年来，郑州市“民告官”的行政诉讼以每年２００起左右的速度递增，去年有１２００多起，“民告官”行政诉讼案件急剧增多。发生“民告官”案件以后，行政单位“一把手”几乎没有出庭坐被告席的，都是委托工作人员出庭应诉。

有市民认为，“一把手”没有在法庭上感受作为被告的难堪，没有“切肤之痛”，使得“一把手”决策和行政时，很少考虑违法的后果。 tujian.org

今年７月１４日，郑州市政府下发通知，“强制”“一把手”出庭应诉。今后，单位出现“民告官”行政诉讼案件，“一把手”至少要亲自出庭应诉一次，坐在被告席上当被告。

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从提倡、要求到强制“一把手”出庭，郑州“民告官”政策为何嬗变？ 本文来自中华人民共和国图鉴社

《郑州市行政应诉工作规则》列出６种应诉机关法定代表人必须要出庭应诉的情况： 内容来自中华人民共和国图鉴社

（一）本单位当年发生的第一起诉讼案件；

（二）上级机关要求出庭应诉的诉讼案件；

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（三）人民法院建议出庭或旁听的诉讼案件； 中华人民共和国图鉴社

（四）人大代表、政协委员参加听审的诉讼案件；

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（五）案情重大复杂，对本单位行政执法活动将产生重大影响的诉讼案件；

（六）应诉机关法定代表人认为需要出庭应诉的其他诉讼案件。

［事例］行政一把手首坐被告席 内容来自中华人民共和国图鉴社

２００９年８月１日，郑州市二七区人民法院假日法庭将庭审现场搬到了郑州市公安局交警三大队。在一起交通事故中被认定无责任的两个机动车车主，状告交警三大队滥用职权，索赔２０００多元。

５月８日，祝某和朋友一起，用一辆车拖着一辆坏了的出租车去维修。尚未出发，一个中年女子横过马路时被拖车绳绊倒在地，左手腕骨折。

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交警三大队民警迅速赶到现场，作出口头事故现场认定，该女子因为打电话没看路才被绊倒的，应对此事故负全部责任，祝某二人无责任。 内容来自中华人民共和国图鉴社

但当日下午６时许，祝某被叫到交警三大队，所开两辆车被扣下。按照三大队民警的要求，两人支付赵女士１０００元医疗费。 中华人民共和国图鉴社

次日，祝某等人再次来到交警队要求提车，但遭到拒绝。直到５月１３日两人缴了押金才把车开走。５月１７日，交警三大队下达了事故认定书，认定祝某等人无过错，不承担事故责任。

既然二人没有过错，警方却把营运车辆扣押了六七天，祝某等人不能理解，认为交警滥用职权。二人一起将交警三大队告上法庭，索赔损失２０００余元。 中华人民共和国图鉴社

且不管这起官司的胜败情况如何，引人关注的是，交警三大队的“一把手”——大队长朱则军，坐在了被告席上。而在此之前，郑州市诸多的“民告官”行政案件，几乎没有一个单位的“一把手”出庭坐在被告席上应诉的，一般都是委托工作人员出庭应诉。 本文来自中华人民共和国图鉴社

据介绍，这是７月１４日《郑州市行政应诉工作规则》发布以来，郑州市“民告官”行政诉讼案件中，“一把手”首次坐在被告席上出庭应诉。 本文来自中华人民共和国图鉴社

［背景］众多民告官难见一把手 copyright 中华人民共和国图鉴社

“民告官”已不是什么新闻，但是，单位的“一把手”坐到被告席上应诉，却不多见。记者从郑州市政府法制局了解到，在历年来的“民告官”行政诉讼案中，作为法人代表，被告单位的“一把手”要么委托律师，要么派单位其他工作人员出庭，“一把手”亲自出现在被告席上，几乎没有过。 内容来自中华人民共和国图鉴社

据郑州市中级人民法院统计数据显示，近几年来，郑州市每年的行政诉讼案有１０００件左右，在全国省会城市中名列前茅，且老百姓的胜诉率在３０％～３５％，也就是说，郑州市所有行政机关在“民告官”行政诉讼案中，可以确认行政机关存在违法行为的，每年就多达３００~３５０次。这仅仅是走上法庭的，而那些没有走上法庭的就不得而知了。

郑州市政府法制局的统计也确认了这个数据。

据郑州市政府法制局统计，２００６年，郑州市“民告官”案件８００起左右，２００７年达到１０００起，而２００８年就有１２００多起，今年上半年，已经超过了６５０起。

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可就是这么多民告官的官司，“一把手”出现在被告席上的情况却是零，这些人为何如此难请？郑州市政府法制局的工作人员分析认为：“一把手”不出庭主要是因为对应诉工作不重视；坐在被告席上，面对原告的质问，比较尴尬；事务多、业务忙，确实没有时间；最主要的原因还是官本位意识，放不下当官的架子！

［探因］民告官增多原因有两个

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“民告官”案件的增多，除了民众的法律意识增强外，关键还有行政单位“一把手”法制观念淡薄，决策“拍脑袋”，行政不依法。去年郑州市就发生了一些典型的“民告官”案件，几乎都是因为法制观念淡薄、不依法行政。 本文来自中华人民共和国图鉴社

２００８年１０月２３日，郑州市教育局发布《关于进一步加强对学校食堂从业人员管理工作的通知》，规定：各级教育行政部门和学校必须认真组织学校食堂从业人员参加上岗体检，未经体检或体检不合格者，不得从事直接入口食品的炊管工作。郑州市教育局直属各学校食堂从业人员每年体检一次，经郑州市教育局保健站体检合格后并出具健康证才能上岗。

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不少学校食堂员工反映他们有卫生部门发的健康证，市教育局不认，要重新体检，每人收费６０元。郑州市政府法制局对该规定的合法性进行审查后发现，该文件发布时未经教育局法制机构进行合法性审核，也没有按规定上报备案，程序违法。同时擅自扩大了不得从事直接入口食品工作的范围，违法设定行政审批事项，市教育局保健站未经法律法规授权，也未取得县级以上卫生行政部门制定资格，出具健康证，属于滥用职权。 中华人民共和国图鉴社

２００７年５月１１日，郑州市工商局专业分局下发的《关于加强出租汽车营运人员办理工商营业执照的通知》，规定：从事出租车驾驶的营运者，无论是车主还是从业人员，都必须依法登记，办理个体工商户营业执照，每办理一个营业执照一次性收费２３元。

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当年７月，市民向市政府法制局投诉，经审查，该规定制定主体错误，擅自扩大了工商登记范围，存在乱收费等，后该文件被市工商局撤销。 内容来自中华人民共和国图鉴社

今年３月，郑州市政府法制局编辑了一本《郑州市行政执法典型案例选编》，作为内部资料供各行政执法机关学习借鉴，其中收录了１５起典型案件，涉及的单位包括：中牟县国土资源局、管城区国土资源局、郑州市规划局、金水区城市管理行政执法局、郑州市公安局交通巡逻警察支队六大队、登封市道路运输管理局、郑州市政府、荥阳市政府、上街区政府等多个行政执法机关。 内容来自中华人民共和国图鉴社

［嬗变］一把手出庭提倡变强制

发生“民告官”案件以后，行政单位“一把手”几乎没有出庭坐被告席的，都是委托工作人员出庭应诉。 tujian.org

“一把手”没有在法庭上感受作为被告的难堪，没有“切肤之痛”，使得“一把手”决策和行政时，很少考虑违法的后果。郑州市政府法制局有关负责人一针见血地指出“民告官”增多的症结所在。 内容来自中华人民共和国图鉴社

据郑州市政府法制局有关负责人介绍，《行政诉讼法》自１９８９年４月４日七届全国人民代表大会第二次会议通过后，“民告官”案件并不是很多，而“民告官”案件急剧增加是从本世纪开始。２００４年，国务院《全面推进依法行政实施纲要》只是提出行政机关应当积极出庭应诉、答辩，但是没有提出行政单位的“一把手”出庭应诉。

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２００８年１１月，郑州市政府面对急剧增多的民告官行政诉讼案件，开始上紧“一把手”出庭应诉的“发条”。

２００８年１１月出台的《郑州市人民政府关于加强市县政府依法行政的若干意见》规定，每年行政诉讼案件在２件以上的行政机关，单位负责人至少要出庭应诉或旁听１次。 本文来自中华人民共和国图鉴社

２００９年，郑州市政府的１号文件，不是关于农业的，也不是关于工业的，而是全面推进依法行政的五年规划。但是，“民告官”案件还是在急剧增加，但还是没有行政单位“一把手”出庭应诉。 中华人民共和国图鉴社

为降低政府机关“违法”行为，７月１４日，郑州市出台《郑州市行政应诉工作规则》，从原来的提倡、要求“一把手”出庭，现在开始强制“一把手”出庭。

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郑州市政府法制局的工作人员告诉记者，这一硬性规定，使得政府机关只要成为被告，行政“一把手”至少要出庭一次。这就要行政单位的“一把手”明白责权相统一、有权必有责、违法必担责，促使其依法行政，彻底扭转了“民告官”却不见“官”的现象。

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［疑问］一把手出庭能否落实处

《郑州市行政应诉工作规则》的核心就是建立行政机关负责人行政诉讼出庭应诉制度，强制“一把手”出庭，就是要求其承担责任，依法行政。但是这个规定仅仅是对单位的考核，不让单位评优、评先，而对领导的乌纱帽没有约束，这能否起到作用呢？有市民提出疑问。

《郑州市行政应诉工作规则》规定，行政诉讼案件被法院判决认定应诉机关败诉的，该应诉机关的法制机构应当在判决生效后１５日内向应诉机关提出书面法制处理建议，对致使败诉的相关责任人员提出处理意见，应诉机关应当依法处理。

如果败诉的相关责任人员包括“一把手”，那么败诉机关的法制处理意见中会出现“一把手”的影子吗？这好比让员工处理自己的老板，很多市民认为这很不现实。

郑州市政府法制局的工作人员表示：行政诉讼案件须报法制机构备案，法制局负责对案件进行审核，如果认为败诉责任人为“一把手”的将启动行政首长问责制，对“一把手”进行问责。同时，在备案时，应诉机关还应当就败诉案件写出专题报告同时报备，专题报告应包括法定代表人出庭应诉的情况。法制局也会向法院了解“一把手”的出庭情况，如果“一把手”应该出庭而没有出庭，专题报告中一旦出现了隐报或谎报的情况，肯定会被法制局发现，将追究相关人员责任。 本文来自中华人民共和国图鉴社

尽管有了这些措施，但基于“一把手”的特殊地位，如果不动点真格的，能否监督到位，有市民仍持怀疑态度。

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法制局的工作人员继续解释，目前郑州市的行政机关行政应诉工作已经纳入行政执法责任制评议考核范围，对考核不合格的“一把手”，将会通报全市并取消评先资格。同时，与《郑州市行政应诉工作规则》相配套的后续监督措施也正在制定当中。（河南商报 记者　郑松波文通讯员张笑立图） 中华人民共和国图鉴社