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创新进取：中国建设监理行业的20年发展之路 |
2009-05-04 |
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中国建设监理协会会长 张青林
我国建设工程监理制度已经创建20年了。20年来工程监理事业从无到有，从试点到推开，得到了较快的发展。工程监理理论越来越深刻和成熟，监理制度体系越来越完善和配套，监理行业越来越兴旺。回顾20年来的发展，我感到我国工程监理事业的发展道路是独具特色的。我想用这样一句话来概述我国工程监理制度20年来的实践。这句话是：20年来，我国工程监理制度实践了一条以工程监理企业为主体，以监理工程师为基础的国家强制性监理与企业市场化运作相结合的职业化发展道路。这句话既是对过去20年来我国实施工程监理制度的回顾性总结，也是对这项制度现状的总体描述，更是对未来工程监理发展前景的预期和展望。因此很有必要对这一概述加以分析。
第一，从国家制度体系层面看我国工程监理制度的基本属性。
我们都会感悟到，适应社会主义市场经济体制的国家制度体系的建设正在完善之中。在完善的过程中，监督管理制度体系得到强化。近几年来，为了保证产品、商品质量，国家设立了质量监督检验和食品药品监督管理总局；为了安全生产，国家强化了安全生产监督管理；为了保证金融秩序，国家设立了银监、证监和保监等管理委员会；为了确保国有资产保值增值，国家特设了国务院国有资产监督管理机构；为了保证电力资源合理供应，国家在改革中增设了国家电力监管部门等等。不难看出，这里的监督制度和监管制度随着社会主义市场经济秩序的完善，正在不断地得到充实和加强。一手调控市场，一手监督监管，两手都要硬，已成为政府的重要职能和鲜明特征。
那么在工程建设领域如何体现这一职能和特征？我们知道，任何体制、制度和机制如果缺了制衡，少了监管，就一定是不合理的体制、不健全的制度、不平衡的机制。固定资产投资体制也必然如此。目前全社会固定资产投资总量已超过十万亿元，投资增长幅度大于拉动经济增长的消费和出口的增长幅度。进入工程建设的外资总量也在不断增加，这个领域成为社会经济生活最火热的领域。更突出的是，由于投资主体多元化，国家和国有投资总量虽近半数，投资主体和利益格局却呈现多元化、多样化的趋势。在市场火热、商机活跃时，各个行为主体讲诚信与不讲诚信、正当行为与不良行为相互交融，出现了损害国家利益和社会利益的可能性。更重要的是固定资产投资的重点工程项目，大多涉及能源、交通等国民经济命脉，关系通讯、生态、环境以及国防等重大方面。总之，无论从哪个方面讲，全社会的监督管理制度体系不可能不覆盖工程建设领域。正因为如此，国家把建设监理制列为包括项目业主责任制、招标投标制和合同管理制在内的四大制度之一，并加以肯定和推进。特别是国务院作出强制性监理规定，更使得我国工程监理制度毫无疑问地体现了国家监督管理制度的基本属性。
第二，从国际工程项目管理经验看我国工程监理制度的主要特征。
国际工程项目管理包括监督管理，也就是说监督管理是项目管理的应有之义。云南鲁布革工程管理经验，让我们看到了一个强有力的“工程师单位”履行着包括监督管理在内的项目管理服务的职责，并由此催生了我国工程项目管理和监督管理的同时发育、同步发展。汲取国际工程项目管理经验，结合我国工程建设管理体制的实际，创建我国工程监理制度的特色，关键点在于如何回答工程监理是分立还是与工程项目管理同体这个问题。回答这个问题，主要看项目业主负责制对项目投资、建设、管理和使用是否采用“四位一体”的实施方式。如果是“四位一体”的实施方式，监督、管理必然分立，走社会化的监管道路。非如此，克服不了普遍“三超”（工程超标准、超规模、超投资）的弊端。如果投资、建设、管理和使用不是“四位一体”，而是如同“代建制”，由项目管理机构来组织建设，那么这个项目管理机构就应当承担工程监督管理的职责，显然工程监理不必分立而应当与项目管理同体。这就是说项目业主采取“四位一体”的自建式，就必然分立工程监督管理。项目业主采取“四位一体”分离的委托式，工程监理就应当回归项目管理。
我国政府在2004年才作出政府投资的非经营项目采取“代建制”的规定，可见，项目管理机构还处在起步阶段。大量的工程项目，仍然采取业主自建式的实施方式，因此由独立的社会化的工程监理企业承担工程监理的职责必然是当前的主导方面。也就是说以监理企业为主体，以监理工程师为基础的职业化监管道路是我国工程监理制度的主要特征。这个特征决定了加强监理企业和监理工程师队伍的建设仍是当前的主要任务。从现实情况来看，我国政府已采用了新的监理企业资质标准，以此推进我国监理行业的全面建设。我用一段话来描绘全国6000多家监理企业发展的蓝图：将逐步形成以发展工程项目管理全过程服务功能为方向，以强化综合资质为手段，以专业资质分类分级管理为基础，以创建与国际著名咨询顾问公司相媲美的综合服务企业为龙头、以施工监理企业为主体、以监理事务所为补充的，企业组织结构合理、业务覆盖全面、执业能力较强、监理素质高的，综合与专业、监管与服务、强制与非强制、监理与项目管理、国际与国内、国有与民营，分工协作、相互和谐的工程监理行业的新格局。
第三，从建筑业生产方式看我国工程监理制度的根本要义。
建筑业的活动是转化固定资产投资的生产活动，必然与投资体制的改革相随相伴。建筑业的生产方式已全面转变为以项目经理部组织形式的新型生产方式。这个方式遵循项目管理的理念，以一次性为集约点，把一次性过程管理作为管理对象，以实现工程项目又好又快地建造。建筑业的生产方式决定了工程监理制度的实践形式，由此也就决定了工程监理制度必然采取项目管理的方式，把每一个项目的过程监督和管理作为根本要义，通过社会化、市场化选择监理公司，运用监理工程师签字程序，为每一个工程项目实施过程进行监督管理，从而铺设我国工程监理制度的创新之路。
实现这一要义，靠政府机构直接对每一个监理项目的过程进行监管是不可想象的。监理制度与监督制度、监管制度虽然同属监督管理的一个制度属性，但监理制度与之最大的区别或者说特色也就在这里。因此，这项制度靠创始团队的领导者、推动者和实践者的聪明才智所创制出的以监理企业为主体，以监理工程师为基础的实践形式，不能不说是一个相当了不起的创举。非如此，政府监管职能将难以实现。这里引申出广大监理工程师对这个基础的思考。这个基础不但在“量”上，而且更应当在“质”上。当前，不但要注重“量”的扩大，更应注重“质”的提高，注重职业道德、职业素养、职业能力和职业价值。我曾讲过，对监理工程师的继续教育，注重专业更应注重理念，注重知识更应注重责任，注重方法更应注重职业道德，一定要加强对监理工程师的事业心、责任感和职业道德理念的教育，全面提高职业化水平。要知道我们承担着国家强制性监理的硬任务，不但要对监理合同负责，对项目业主负责，对投资主体负责，更要从对人民负责、对历史负责、对社会负责的高度出发，把履行好监理职责寓于对社会负责的责任体系之中。质量重于泰山，安全责任比泰山还重。对社会负责高于一切，正是监理工程师职业崇高之所在。
以上我们分述了我国工程监理制度的基本属性，即国家监督管理制度的属性；我国工程监理制度的主要特征，即监理企业为主体、监理工程师为基础的职业化特征；我国监理制度的根本要义，即工程项目实施的过程监理。由此我们得出如下结论：我国工程监理制度是适应社会主义市场经济体制的国家监督管理制度体系在工程建设领域的具体体现，是国际项目管理经验中国化的创新成果，是以监理企业为主体、监理工程师为基础的社会化、市场化和职业化的监管道路的实现途径，其根本要义是过程监理，将政府监督管理职能转换为监理企业对工程项目实施过程的监督管理。这是我国工程监理的理论创新、制度创新和方式方法的创新。可以预见，我国工程监理制度必将全面、协调和可持续地健康发展，一定能够大有作为。
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