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关于完善我国行政听证制度的思考（2008-10-16)
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2009-05-04 |
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行政听证制度作为行政程序制度中的重要组成部分，彰显着政府民主行政、科学行政、依法行政的理念。但由于先天不足和后天营养不够，其重要价值在行政行为运作中并没有充分展现出来。因此，在统一的行政程序法典未制订出之前，设计出完善的行政听证制度具有重要意义。
完善我国行政听证制度应遵循的基本原则
第一，听证公开原则。西谚有云：“公正不但要实现，而且要以看得见的方式实现”。举行听证是为了听取对方当事人意见，通过“对抗辩论”的形式，避免违法事实认定不清，达到“兼听则明”，避免“暗箱操作”。公开原则包括：一是举行听证会之前应发出通知或公告，告知听证程序举行的时间、地点、案由等事项；二是向当事人公开有关材料，允许他在决定作出之前为自己辩解；三是行政机关作出决定的所有事实根据和法律依据必须公开并经当事人质证和辩论，不能以不为一方当事人所知悉的证据作为处罚决定的依据。
第二，职能分离原则，亦称听证独立原则。行政听证必须确立听证主持人的相对独立与公平公正的法律地位，这是正义得以保障的基础。主要包括：一是听证主持人和案件调查人员之间的分离。听证主持人和案件调查人员可以同属于一个机构，而不能是同一个人。这是调查和听证职能的内部分离，是基本的要求。二是听证主持人和裁决人员的分离，听证主持人不能具有案件的最终决定权。这是听证和裁决职能分离的基本要求，在这方面各国的规定略有不同。三是随着听证活动的日益增多，听证主持人的内部分离有可能向着外部分离发展。
第三，案卷排他性原则。案卷排他性原则是指行政机关按照正式听证程序做出的决定只能以当事人听证质证和当事人确认的案卷材料为依据，不能以未向当事人出示和未经论证的事实为根据。法院也只能以案卷中的材料和记录为根据，审查行政决定合法与否，行政机关也可以此为由排除干扰，独立作出决定。既然法律规定了听证程序，就要充分发挥其作用。
细化我国行政听证制度的具体规范
第一，逐步扩大行政行为听证的适用范围。一方面对已纳入听证视野的行政行为，适当扩展其听证的种类；另一方面将游离于听证制度外的行政行为适时吸收。
第二，合理分配举证责任。行政需要效率，听证程序应建立一套优化配置双方权利义务的举证责任机制，一方面明确听证程序中各方角色守其位、尽其职，提高行政效率；另一方面规范举证方式、时间等，避免调查人员或相对人规避举证、听证效果大打折扣的现象。
第三，其他规范。听证程序事无巨细，听证的通知和公告、听证的日期和场所、听证预备与开始、听证异议及其处理、听证的终结等都关系着听证制度孰优孰劣，这些规范理应受到足够重视。
明确各听证主体的权(力)利与义务
首先，对于听证时当事人的权利，参照国外立法实践，应享有陈述意见、提出证据的权利，享有经主持人同意后对行政机关制定人员、证人、鉴定人、其他当事人及其代理人的质问权及阅卷权。如日本行政程序法第24条规定，主持人制作的审理经过调查书，听证终结后的报告书，当事人有权要求阅览该文件。其次，听证主持人应本着公平、公正的立场，主持听证、行使职权，如调查取证权、询问事实权、终结听证权、保障听证顺利进行权。再其次，应确立听证主持人的回避制度。笔者认为，以下情况，听证主持人应当回避：是本案的当事人；是案件参加人的近亲属或与案件参加人有利害关系的；与案件的处理结果有利害关系；可能影响听证公正进行的其他情况。最后，对于行政机关、证人、鉴定人的权利和义务，也应当加以明确。
强调听证及其笔录的法律效力
建立听证及其听证笔录应作为行政机关作出处罚决定的唯一依据的制度。行政机关的行政决定必须依照听证中提出、经过对质的具有证明力的证据而作出，不得考虑听证记录以外的材料。同时，应制订笔录实施细则，对笔录的制作、认定加以规范，增加透明度和可操作性。让听证会“不听白不听，听了也白听”的现象不再重演。
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