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试论《物权法》对规划类法律的影响 |
2009-05-05 |
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编者按 期待已久的《物权法》于2007年10月1日开始实施，它对于维护公民的私属权利又向前迈进了一步，对于不动产建设和规划也有了新的提示。在单纯以行政立法为主导的《城乡规划法》等一系列规划类法律中掀起了波澜，国内一些专家学者就此展开了讨论，并提出了自己的看法和建议。
 《物权法》的颁布，势必会给建设领域法律法规、工作思路和工作方法带来重要影响。特别是部分原有部门规章还是在计划经济体制影响下出台，带有计划经济立法的烙痕，因此必须做出相应的调整。本文就《物权法》实施对规划类法律的影响进行简要分析，并提出相应的调整对策。
注重编制程序的公众参与
从编制程序上看，由于城市规划法等规划类法律缺乏对规划编制、审批、修改相应的明确规定，对城市规划不科学不合理制定和修改，常常给相关物权人的权益造成一定的损害，从而引发大量的社会矛盾。物权法颁布后，相关利害关系人可以直接依据物权法取得救济和保护。因此物权法对城乡规划编制工作在本质上提出了更高的要求，要求在以后的城乡规划编制过程中加强物权的意识，并从制度上保证社会不同利益群体有公平的机会参与到规划决策程序中来。
编制规划最重要的是通过正当程序来确定公共利益。具体到编制城市规划时，正当程序的核心是公众参与，因为公众就是城乡规划所要影响的当事人，其具体程序应当包括下列方面：必须事先予以公告，广泛征求意见，然后规划行政管理部门根据这些意见提出规划方案并说明理由，再召集所有与该规划有利害关系的机关、组织和公民个人（或代表）举行听证，并记录在案，根据听证内容由规划管理部门做出决定，报请有权机关批准后，予以公布实施。对于核发建设用地规划许可证的，也应该遵循类似程序，不过可以简化一些。这种公众参与的程序已被诸如美国、英国等西方发达国家广泛采用。这已经在《城乡规划法》得到一定的体现，是比《城市规划法》更前进了一步。
合理界定规划中的公共利益
 研究公共利益不仅是为了在理论上为城市规划寻找根据和出路，而且也是实际工作的需要。以往的规划是以土地利用或空间问题作为研究核心，规划本身是对建设活动的管制，并不确定公共利益，仅确定土地利用和空间布局，规划的实施导致“公共利益”之争。
关于什么是公共利益及认定标准，立法上可以通过列举和概括并举的方式加以确定。但是在实践中，对于具体规划如何确定公共利益、它与私人利益之间冲突的解决，以及对不正当因素干预的杜绝等等问题，并不因法律确定了“公共利益”就当然顺理成章地解决了。我国在规划立法中应采取列举概括式，将公共利益内容尽可能成文化、类型化以便于适用，同时以兜底条款的方式为公共利益的发展和司法的自由裁量预留空间，并通过一个公开、公正的正当程序来确保城市居民的公共利益。此外，当前我国大量存在假借公共利益之名谋取商业利益之实等现象，在正面界定公共利益的同时，应将纯粹以商业利益为目的的征收征用反向排除。
明确规划类法律的救济权利
无救济无权利。在《城乡规划法》法律责任条文中规定了对违背城乡规划法的城乡规划组织编制机关、编制单位、城乡规划主管部门、建设单位的处罚规定，却没有明确有关的救济权利。此外，对于城市规划行政主管部门侵犯了公民合法权利以及其他公益的违法行政行为（如违法编制城市规划、核发建设用地规划许可证等）更没有给予受害人提供任何救济途径。
对于违反宪法和基本法律以及违反正当程序的城乡规划，在现行的救济体制下依然可以提起救济：利害关系人——该规划城市（区）的任何机关、组织或公民——可向批准机关提起审核请求，不服复核决定的，可向上一级机关提起复核；除城市总体规划外，利害关系人也可向审批机关的同级人民代表大会提出审查请求；对于违反正当程序的城市规划，应该予以撤销，重新依法编制。另外，对于实施城乡规划的具体行政行为，利害关系人可提起行政复议或行政诉讼，如城乡规划行政主管部门核发建设用地规划许可证侵犯公民私有财产权或者破坏如名胜古迹等公共利益的。对于上述的法律空白，修订规划法时应该对此予以明确规定，使普通民众能更好的知晓其权利。
约束规划中的自由裁量权
目前规划实施当中的许多问题是由于规划中的自由裁量权限过大，这与物权法相冲突，两者矛盾协调是规划法需要认真考虑。如城乡规划法第9条规定“任何单位和个人都应当遵守经依法批准并公布的城乡规划，服从规划管理”。这里的城乡规划没有明指总体规划、详细规划还是“城市规划技术规范”，造成规划管理的自由量裁权很大。
《城乡规划法》未能平等对待各种利益主体，没有充分体现“兼顾国家、集体和个人的利益”的宪法精神，强调了国家利益，但对集体和个人的利益保护有所欠缺，这些都是将来修订规划法时应该考虑的范畴，要把追求利益平衡原则作为目标，不能以强调大多数人的利益而伤害没有过错的少数人的权益。再者，由于受到规划法立法所处的历史条件的制约，导致了城市规划主管部门自由裁量权过大，规划建设管理的“一书两证”（即建设项目选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证）这样与申请人利益直接相关的审批同样缺乏明确的程序制约，审批的依据不够详尽、不够明确，审批的随意性过大，应该控制规划管理中自由裁量权限。
在今后的规划法调整中，应该对自由量裁权进行法定，由法律限定自由量裁权的范围、方式、途径等，并对规划实施方法进行限定，在某种意义上实际也就是对实施的客体进行了限定，从而满足物权法定的法理要求。
引入民事权利的思维方式
规划法律属于行政法的一个部门领域，调节的是行政关系，强调的是行政权力和责任。目前，规划的管理主体的指向是“单位和个人”，行政行为大多是单方行政行为。在计划经济体制下城市规划的行政关系极其简单，这种立法思路较为适应。但随着市场经济的发展，涉及空间资源的民事主体即权力关系日益复杂，城市规划涉及到的内容不仅仅局限于行政关系，还涉及到宪法及物权法所确定的私人财产保护的原则，必然要求在原先较单纯的行政主体与相对当事人的单项行政关系基础上，增加公民、法人以及社团组织的民事约定的内容。例如某人的住房由于相邻地块内将要建造的建筑会造成其日照标准的降低、或甚至不满足技术规范，开发商可与它事先达成民事约定，支付一定的补偿金，从而申请允许该建筑修建的许可，这种做法在物权法中称为地役权的转让。又如，某开发商如欲改变一个地块的建造方式，规划许可审批时不仅要审核是否符合规划的技术依据，也要看土地出让条件（政府土管部门与开发商的民事约定）及开发商在先期售楼时与“小业主”的民事约定（售房合同中的规定）。如果仅仅依据是否满足规划标准，开发商会用足规划条件（如容积率用上限、日照间距用下限），至于是否影响相邻地块居民的日照或者是否满足开发商与“业主”的售房合同规定，城乡规划法没有涉及到此，由此引起无数民事争议和诉讼。因而，在规划法制建设中，不仅要有行政工作的思维，也要有民事权利的思维；在城乡规划的立法，不仅要重视健全和完善规划的行政程序，也应当注重引入民事行为约定的内容。
重视规划管理中的相邻权
规划的相关法律、法规给城市规划及其管理这种公共政策行为和公共行政权力划定了一个合理的行使范围，而物权法给土地、空间环境资源、地上建构筑物等不动产物权人的物权权利划定了一个合理的行使范围，只有保证这两个范围不相冲突，才能使公共利益与个体利益相互平衡、相得益彰，最终构筑和谐社会。
城市中的相邻权纠纷，多数发生在非一次性综合开发建设而成的居住建筑上。居民或单位反映的主要问题，是新建工程影响原有相邻用地或建筑的日照采光消防，或施工影响房屋安全噪音扰民，以及影响将来土地的使用等。从规划管理角度，从以下几个方面入手：首先，严格把关规划审批。在规划方案审批时综合考虑高度、间距，仔细了解现状地形、地物和规划情况，仔细了解周边建筑的具体情况和特殊要求，审查《建设工程规划许可证》及其附件、附图是否侵害了相邻用地内现状建筑和拟建建筑的利益。其次，加强批后监督力度。在已经规划管理部门按照有关法规审批后的建设过程中，建设单位违反《建设工程规划许可证》的批准内容，擅自将批准的建筑加高、加长、加宽或移位，造成侵害相邻权的事实。建设工程管理部门应该加强在工程建设过程中的监督力度，责令其改正。最后，补充规划类法律对相邻权的规定，《城乡规划法》对“相邻关系”和“相邻权”的概念没有涉及，随着对此问题认识的加深，修订法律以增加保护相邻权的原则已经成为很多城市规划工作者的共识。（作者单位：住房与城乡建设部政策研究中心）
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