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本报记者 吕立祥
 全国政协委员、陕西省政协副主席、省国土资源厅副厅长李冬玉在政协第十一届一次大会中建议：改革现行征地制度，防止“公共利益”征地被无端滥用和扩大。
李冬玉披露说，在2005年—2006年间，我国耕地净减少1003.4万亩。其中，非农建设占用土地706万亩，而这些被占用的非农建设耕地又都是城市周边、交通沿线的良田、水地。
之所以会出现这种情况，她分析说，皆归结于被征地农民对保护耕地的权利不明确。农地征用补偿标准主要是按农地若干年产值收益计算的，农民从中得到的原本就很少，即便农用地转变为建设用地，农民也不能从土地的所有权中获得财产性收入，这就使他们失去了保护耕地的动力。其结果是：征地范围不断扩大，非农建设大量占用耕地的势头难以遏制；新征用地低成本导致建设用地利用不集约；规避征地的违法用地现象屡禁不止。这些问题使成千上万的失地农民成为“信访大军”中的“主力军”，严重威胁着社会稳定。如今，农村出现的所谓“小产权房”和“以租代用”的房屋，就是很典型的例子。这些违法违规建筑，不仅占用着大量的农用耕地和农民的宅基地，还给农村的生态环境带来不可估量的影响。
如何规避征地中的违法用地行为？李冬玉说：“改革现行的征地制度是形势所逼，也是防止‘公共利益’征地被无端滥用和扩大的一剂良方。”
为此，李冬玉提出如下改革建议：
第一，限制征地范围。建议在现行《划拨用地目录》基础上，研究制定《征收、征用土地目录》，严格使用国家征地权限，确保征收征用土地在“公共利益”需要的范围内。
第二，改革非“公共利益”用地的供地方式。对“公共利益”需要以外的非农建设用地，除盘活现有闲置、未集约利用的国有建设用地之外，可在符合土地利用规划和城镇规划的前提下，由土地所有者决定农用地转变用途后是否征收。同意征收时，征收土地的补偿标准应高于“公共利益”征收标准，土地转变用途自然增值部分收益分配应主要体现原所有者的权益；不同意征收的应允许进入统一的建设用地市场，土地所有者可以出让、出租或作价出资等方式参与土地的资产收益分配。
第三，强化土地利用规划、计划在管理中的作用。土地利用规划确定土地使用方向、规模和结构；土地利用计划确定年度用地量及用地结构，市场确定土地使用者和用地价格。无论是因“公共利益”征收的土地还是非“公共利益”使用的土地，都要首先符合土地利用总体规划和土地利用计划。切实强化计划对转用审批的管理，实现对建设用地总量的控制。
第四，做好征地制度改革的配套工作。要加快农村集体土地登记发证工作，无论是所有权证还是使用权证都应该尽早完成登记发放。在尊重历史的前提下尽可能将土地证发到最基层单位（如村民小组），使集体土地所有权尽可能具体、明确。要完善集体建设用地他项权利，允许在征得所有权人同意和不改变用途的前提下设置抵押权，明确并捍卫抵押权人依法处分抵押物的权利，这是建立城乡统一的土地市场、平等保护两种所有制土地的重要一环。要做好土地审批的适应性改革。土地使用者与所有者的协商、谈判与政府统一征地相比，可能会暂时降低效率，却更好地保障了公平，降低了社会管理的风险。从长远和根本上看，这将会因捍卫了公平而提高效率。
李冬玉说，征地制度的改革，将会使“小产权房”的问题得到根本解决。这样做不但可以减少政府的行政管理成本，减少很大的社会管理风险，也保护了集体土地所有者的权益。
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