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编者按：中央一号文件提出严格地方政府耕地保护责任目标考核，建立健全粮食主产区利益补偿制度，尽快出台基本农田保护补偿具体办法。 copyright 中华人民共和国图鉴社 之前的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）和《土地利用总体规划纲要(2006-2020年)》（以下简称《纲要》）两个政策文件也都对耕地保护和基本农田建设的利益调节问题加以了明确。 中华人民共和国图鉴社 利益调节机制在耕地保护领域的运用已经成为构建国土资源保障和促进科学发展新机制的一个热点。本期约请南京大学国土资源与旅游学系的黄贤金、钟太洋，以及西北农林科技大学经济管理学院的李世平、马文博等研究人员，就相关问题进行理论分析与探讨。 内容来自中华人民共和国图鉴社 copyright 中华人民共和国图鉴社 对耕地保护经济补偿长效机制的理论思索 tujian.org 马文博 李世平 tujian.org 实现耕地资源和社会经济的双重可持续发展，需要创新现行耕地保护制度，采取适当措施对耕地资源总价值实行经济补偿，逐步建立起长效的 tujian.org 耕地保护经济补偿机制，解决耕地经营比较利益低下的问题。 本文来自中华人民共和国图鉴社 基本原则：谁受益谁补偿，效益优先兼顾公平 本文来自中华人民共和国图鉴社 耕地保护经济补偿就是指遵循可持续发展的原则，由国家、社会、个人等多渠道多层次对耕地经营主体按价值规律进行资金、技术等多方面的 中华人民共和国图鉴社 补偿，以保证耕地正常发挥其经济价值、生态价值和社会价值。 中华人民共和国图鉴社 按照自然法的理念，每一个人应在平等范围内承担普遍的社会义务，当特定主体为大众作出某种不可期待的牺牲时，只有补偿才能使个别主体牺牲的不平等性转变为平等。耕地的生态效益和社会保障效益惠及全社会，但却只有经济欠发达的粮食主产区为其承担较高的机会成本。 copyright 中华人民共和国图鉴社 建立在利益调节基础之上的耕地保护经济补偿机制正是为了改变这种状况，其作用无论对耕地经营者还是非耕地经营者都是等效的，显现着公平与正义，并确保耕地的经济、生态、社会效益最优。因此，耕地保护经济补偿的基本原则是：谁受益谁补偿，效益优先兼顾公平，促进区域协调发展，为国民经济整体持续稳定健康发展和建立和谐社会奠定基础。 中华人民共和国图鉴社 耕地保护经济补偿的对象主要有两个：一是耕地的直接利用者，即农民。农民是耕地保护的责任人和实践者，是耕地保护机会成本的实际承担者，对其补偿是实现耕地保护的前提。补偿主要包括农民生活费用方面，即衣、食、住、行、医、学等基本生活费的补偿；农民生产费用方面，即为降低种粮成本、提高种粮收益的补偿。二是耕地所在区域财政。补偿主要包括因多保护耕地而减少部分的补偿和在耕地保护及其相关方面发生的一些必要开支的补偿。 中华人民共和国图鉴社 标准确定：耕地的经济、生态和社会价值 中华人民共和国图鉴社 进行耕地保护经济补偿首先需要确定补偿标准——耕地资源价值。新的耕地资源价值观认为，耕地资源价值可以划分为经济价值、社会价值和生态价值。经济价值是指耕地用于农业生产所获得的农产品的价值；生态价值是指耕地及其上的植物构成的生态系统具有的生态价值，包括调节气候、净化环境、维持生物多样性等方面的价值；社会价值主要包括提供就业保障、保障粮食安全和维护社会稳定等方面的价值。由于生态价值和社会价值不能在市场上得到体现，可统称为耕地资源的非市场价值。 本文来自中华人民共和国图鉴社 耕地资源的经济价值有较为成熟的评估方法，如最常用的收益还原法，采用适当的土地还原率将待估耕地未来各期的正常年纯收益折算为现 内容来自中华人民共和国图鉴社 值。 本文来自中华人民共和国图鉴社 耕地资源非市场价值的评估方法还处在起步探讨阶段，较常用的是条件价值法。这种评估缺陷在于以假想的市场中消费者的选择行为进行估算，评估中所用到的数据都来自假设的市场，模拟真实交易市场对问卷设计者与回答者的要求都十分苛刻，尤其应注意采取相应的措施和手段避免或减少种种偏差。其他评估方法还有成本分析法、特征价值法、旅行成本法、联合分析法、选择模拟法等，实践中可根据实际情况灵活选用。 中华人民共和国图鉴社 由于耕地资源的经济价值能够在市场中得到充分体现，因此耕地保护经济补偿的范围即为耕地资源的非市场价值，即其生态价值和社会价值之和。 内容来自中华人民共和国图鉴社 配套措施：完善规划编制，强化制度创新 内容来自中华人民共和国图鉴社 为了确保耕地保护经济补偿机制有效运转，需要建立完善的配套措施：完善土地利用总体规划的编制及实施管理，根据区域发展的不同情况满 内容来自中华人民共和国图鉴社 足各区域对非农用地的合理需求；开展耕地保护经济补偿试点工作，在试点的基础上不断发现问题、总结经验，并逐步推广；强化耕地资源核查与监测制度，严格执行基本农田保护制度及土地用途管制制度等；完善和规范耕地资源价值评估制度，使耕地的综合价值得到充分体现；建立健全耕地保护经济补偿资金管理制度，主要做好资金保障、资金管理及资金发放等环节的工作；建立健全耕地保护经济补偿的法律保障制度。 内容来自中华人民共和国图鉴社 构建基本农田建设与保护的利益调节机制 tujian.org 黄贤金钟太洋《决定》和《纲要》有关基本农田建设和保护利益调节的内容主要有“先补后占”制度、“质量平衡”制度、基本农田保护和建设补偿制度，以及保护责任与财政补贴相挂钩制度。其中，基本农田保护和建设补偿制度包括直接补偿与间接补偿制度两方面。 本文来自中华人民共和国图鉴社 主要内容：监测与绩效评价并行，重视奖惩 内容来自中华人民共和国图鉴社 基本农田建设与保护利益调节机制应当包括以下主要内容：基本农田建设与保护监测制度。这是实施相应利益调节机制的基础，否则，相应的绩效评价就失去了依据。监测内容应当包括：基本农田建设投入、基本农田面积及其变化、基本农田质量及其变化。监测方法应当包括技术手段（基本农田动态监测）、行政手段（监督检查），其中监督检查是实现全面监测功能的重要手段。监测应当根据基本农田保护责任主体的层次性划分不同的层次，起码包括农户层次和政府（区域）层次。 内容来自中华人民共和国图鉴社 基本农田建设与保护绩效评价制度。对基本农田建设与保护的绩效加以客观评价，是对不同表现者施以不同调节手段的重要凭据，目前相关制度安排主要体现在耕地保护责任目标考核制度，包括省级政府耕地保护责任目标考核办法，以及各地方政府在此基础上制定的耕地保护责任目标考核办法。 tujian.org 基本农田建设与保护奖惩制度。基本农田建设和保护的奖惩制度是基本农田建设和保护利益调节机制的关键部分，即在基本农田建设和保护绩效评价的基础上，对基本农田建设和保护成绩突出的加以奖励，对未能实现预定目标的进行惩罚。 本文来自中华人民共和国图鉴社 在这三项内容中，尤其要注重完善基本农田建设与保护奖惩制度： copyright 中华人民共和国图鉴社 实行基本农田建设和保护财政补偿制度。从《决定》和《纲要》来看，主要通过土地出让收益、耕地占用税新增收入以及新增建设用地土地有 中华人民共和国图鉴社 偿使用费等来筹集资金，实现对基本农田保护的财政补贴；通过农业补贴制度、农业生态环境补偿制度、粮食主产区利益补偿制度对基本农田建设和保护进行间接补贴。 copyright 中华人民共和国图鉴社 建立和完善耕地保护基金制度。目前已有部分地区在探索建立这项制度。今后应在试点的基础上，将基本农田建设及其质量保护的有关内容加以考虑，作为直接补贴的对象之一，可考虑建立对耕地质量保护/投入的补贴制度，建立相应的补贴目录，明确哪些措施在补贴范围内，哪些措施在补贴范围之外；建立耕地质量保护补贴标准，通过调查各类保护措施的投入及其效益，根据补贴目录中所列举的措施的差异性，制定相应的补贴标准。 内容来自中华人民共和国图鉴社 建立基本农田保护规划限制补偿与支付制度。所有地区均有同等的发展权，但是因基本农田保护的需要以及统筹全国经济发展的需要，在分配建设占用耕地指标时，有些地方的指标多，有些地方的指标少；得到更少指标的地区相当于发展权受到了限制，因此需要对其进行补偿；得到更多指标的地区则相当于获得了额外的发展权，因此需要为此支付相应的成本。 中华人民共和国图鉴社 此外，还应完善补充耕地的资金支持制度。区别义务和非义务耕地补充，对于非义务耕地补充应当提高耕地补充资金支持力度。 copyright 中华人民共和国图鉴社 实现手段:保护责任与利益关系挂钩 tujian.org 实行基本农田保护责任与财政补贴相挂钩制度。在国家层面，将基本农田保护面积作为国家确定一般性财政转移支付规模的重要依据；在地方 tujian.org 层面，通过耕地保护基金制度，实现农民的基本农田保护责任与补贴相挂钩。 tujian.org 建立基本农田保护绩效与用地指标挂钩制度。基本农田保护任务完成好的可适当增加建设用地指标，未能完成任务的应适当减少建设用地指标。 copyright 中华人民共和国图鉴社 建立建设用地指标交易制度。通过较好地完成基本农田保护任务获得的奖励性建设用地指标，可以通过假设用地指标交易实现其价值。 本文来自中华人民共和国图鉴社 建立基本农田保护“押金——退款”制度。在报送建设用地项目界址点经纬度坐标以及经过匹配之后，对于占用基本农田、临近基本农田以及基本农田保护区的建设项目，收取基本农田保护保证金；在建设项目完成之后，若无违法占用基本农田问题退还保证金，否则，不退还保证金。同时，将耕地保护绩效与地方土地出让收益联系起来，让地方政府以土地出让金作为履行耕地保护责任的保证，即要求地方政府将年度内土地出让收益上交中央政府，中央政府对地方政府耕地保护责任的履行进行考核之后，实行土地出让收益全部返还、部分返还甚至不予返还。 内容来自中华人民共和国图鉴社 copyright 中华人民共和国图鉴社 中华人民共和国图鉴社
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