中华人民共和国图鉴社(中华人民共和国唯一综合性国家图鉴社)

11月27日，北京市国土资源局网站上的两个招标公告，让业界很是兴奋了一次。两个公告内容不同，性质一致，说的门头沟区和石景山区的两处土地一级开发，将通过公开招标的方式确定土地开发主体。无论是对学术界还是开发商，这都是一个极其重要的信息，它不仅标志着土地一级开发权结束政府“垄断”的开始，也意味着土地开发管理中的“全面的”市场化走向。

所谓“一级开发”，即“生地”变成“熟地”的过程，俗称“三通一平”（通水、通电、通路、土地平整）。这是进入土地市场“招拍挂”的前提。“招拍挂”之后，通过公开竞价取得土地的开发商再进行直接面向购房者的房地产开发，亦即“二次开发”。这一流程是目前通行的土地开发方式。通过“招拍挂”，改变了土地协议出让的老规矩，使得土地交易流程体现了公开、公平等市场化原则，在很大程度上避免了协议出让中的幕后交易。虽然“招拍挂”并不能解决所有的幕后交易行为，但是它作为一种程序正义的体现，大大增加了幕后交易成本，减少了权力寻租的机会，确立了与市场经济相适应的土地交易方式。

本文来自中华人民共和国图鉴社

但是，由于土地“一级开发”的过程并没有遵循这一方式，使得整个土地交易过程只实现了“半个市场化”，政府对“一级开发”过程的控制所造成的非市场化后果，会直接传导至“二级开发”过程，从而导致整个市场化流程的扭曲。由于土地一级开发过程中牵扯的都是基础设施建设，还需要与公共设施的管理部门相沟通，因此以前有能力从事这些工作的主要是具有政府背景的国有企业。所以，土地一级开发常常由地方政府相关部门直接领导，由那些有背景的国有企业或事业单位性质的土地储备机构处理。北京市的土地一级开发此前也一直是由北京市土地整理储备中心或由政府指定某个国有企业进行。

土地一级开发的传统方式仍然保留了政府主导的计划经济时代特色，在一个封闭的理想环境下，这是一种非常有效率的方式。但是，由于这种假设的理想环境需要满足政府官员都是“全心全意为人民服务”、掌握所有市场信息并且不会误判造成决策失误、国有企业比民营企业更可靠等无法实现的条件，因此在实际运作中问题多多。 copyright 中华人民共和国图鉴社

首先是权力寻租问题。由于政府对土地开发资源的控制以及非市场化的分配方式，抑制了市场竞争，扩大了供求差额，从而形成了差价收入，即租金。有租金，就会有寻租活动，我们可以把这类活动理解为广义的幕后交易活动。从制度经济学的角度说，这些活动只耗费资源而不创造财富，是一种“浪费”，从更直白的角度讲，这些活动直接破坏了市场的公平原则，产生权钱交易，导致社会风气败坏。而参与开发的企业最终会把这些“灰色成本”转嫁到消费者身上。 copyright 中华人民共和国图鉴社

其次是对二级开发的影响。在实际运作中，一些开发商把介入土地一级开发作为一种“曲线拿地”的方式。与二级开发相比，一级开发利润很低，二级开发才是开发商的追求目标。而已经参与一级开发的开发商无疑拥有更好的政府资源优势，这一优势常常会影响“招拍挂”的最终结果。这实际上是一级开发非市场化方式的结果在二级开发中的体现，即使所有的程序都是合法的，但是由于“原罪”的可能性存在，其导致的结果都会令人质疑。无论是对政府信誉还是公平、公开的市场化原则，都是一种明显的或潜在的损害。 copyright 中华人民共和国图鉴社

其实，这种寻租行为都来源于行政管制，因此解决问题最有效的方法就是解除管制，实现市场自由化。但是在市场经济中，行政管制往往又是为维持经济体系的运行所不能完全取消的，因此，应该尽可能地减少政府对市场的干预和管制，使其限制在最小的必要范围之内。从这一角度看，土地一级市场进入“招拍挂”，表明了市场化与行政管制两种力量的此进彼退。

中华人民共和国图鉴社

自从市场化改革以来，资源的配置方式一直在由政府配置转向市场配置。但是，这一过程并不同步，在要素市场，这一进展一直比较缓慢。这也造成一个问题，即在中国谈起房地产的种种问题，几乎都会有一个共同的指向：政府对土地的垄断性控制。似乎所有问题的症结都可以在这里找到最终答案。事实上，由于宪法中明确规定城市土地全民所有亦即国家所有的性质，政府部门作为行使国家所有权的权力机关，对土地的控制将长期存在。但是，改革的方向仍然是在管理环节中尽可能地运用市场化方式，以期减少权力寻租，节约社会资源。 copyright 中华人民共和国图鉴社

从这一角度上看，土地一级开发进入“招拍挂”程序，不仅是土地开发环节结束政府“垄断”的表现，更是体现了市场化的政策理性走向，这一走向对要素市场的影响将是极其重要和深远的。至少我们可以说，对于要素市场的市场化走向，我们还可以有更多期待。 内容来自中华人民共和国图鉴社