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聚焦１５．８９亿亩基本农田——基本农田保护新形势新走向

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国土资源部网站消息：全国在册的基本农田面积为１５．８９亿亩。这个令人深思的数字，公布于不久前召开的全国基本农田保护工作会议上。

　　与《全国土地利用总体规划纲要》（１９９６～２０１０）确定的１６．２８亿亩基本农田保护指标对比，现有的基本农田比规划指标净减少３９００多万亩。如果按基本农田中实有耕地只有１５．３６亿亩计算，净减少的绝对数更大。其中，２７个省（区、市）的基本农田面积出现减少，１６个省（区、市）的在册基本农田面积低于规划确定的指标。

基本农田保护是我国的一项基本制度，是耕地保护的重中之重，其权威性和严肃性不言而喻。面对“基本农田数量不减少、用途不改变、质量不降低”的总要求，自２００１年基本农田保护区调整划定，至２００４年年初开展全国基本农田保护检查，短短两年多时间，我国基本农田年均减少１０００多万亩。“保命田”减少速度如此之快，谁能无动于衷？

３９００多万亩基本农田哪去了？

基本农田保护制度自上个世纪８０年代末确立以来，至今已有十几个年头，所取得的成绩有目共睹。

今年４月，世界粮食计划署对中国长达２５年的粮食援助画上了句号。曾经有国外专家预测，中国进入２１世纪后，为了养活１０多亿人口，可能要从国外进口大量粮食。而中国在即将迈入“十一五”时，已由粮食受援国变为粮食援助国。停止援助的一个重要原因是，中国粮食产量持续增加。

作为耕地中的精华，基本农田几乎承担了全部粮食生产任务。近年来，由于多种原因，我国粮食产量虽然发生了较大的起伏，但粮食生产能力没有受到太大的影响。去年，在一系列支农政策的拉动下，粮食产量出现了恢复性增长，原因之一就是作为粮食生产的载体和基础的基本农田得到了保护。严格的“红线”制度，也使各地将目光转向存量土地挖潜，做起了节约集约用地的文章。基本农田不得随意占用，对广大农民生产和生活、维护社会稳定，发挥了重要的保障作用。

那么，又是什么原因造成基本农田面积亏空３９００多万亩呢？

全国基本农田保护检查统计数据显示，２００１年以来，因城镇村非农建设用地调整基本农田面积４２５．４万亩，各类非农建设违法占用基本农田面积１１６．２５万亩。一些地方在执行生态退耕、绿色通道建设、农业结构调整等政策时，没有很好地与基本农田保护制度和土地利用总体规划相协调，随意扩大生态退耕范围和绿色通道建设的宽度，违规占用基本农田植树造林、发展养殖业，各地在基本农田上植树造林近９３０万亩，绿色通道建设近１８０万亩，发展养殖业近２５５万亩。

同期，各地补划基本农田１８８６．５５万亩，而补划的基本农田普遍存在占优补劣现象，新补划的基本农田大部分位置偏远、质量不高，粮食生产能力有所减弱。这对于全国现有耕地中高产田仅占２８％，一些经济发达地区、城市周边、交通主干道和部分江河沿线基本农田的重金属和有机污染物含量超标严重的现状来说，无异于雪上加霜。

目前全国基本农田已不足１６亿亩，一些生态环境脆弱地区还有部分基本农田在２５度以上，需要逐步退耕还林。而高质量的基本农田主要分布在东部沿海经济发达地区，由于经济社会的发展，规划确定的基本农田面临建设占用的压力不断增大，并且这些地区耕地后备资源短缺，补充难度也很大。

统计数字虽然较为干巴，呈现给我们的却是异常严峻的现实。难道我们在未来的发展中，要继续付出资源利用过度的代价，基本农田减少是不可逆转的趋势？

保住现有的１５．８９亿亩基本农田，形势不容乐观。

要不要保这么多基本农田？

记者曾随全国基本农田保护检查工作督察小组赴部分省（区）检查工作，所到之处，“将基本农田保护指标降下来”的呼声不绝于耳，理由不外乎“当前正逢发展的大好时机”，“少保一些基本农田，多留一些发展空间”等等。难道，基本农田这道“红线”真的成了阻碍发展的“绊脚石”？

民以食为天。１６亿亩左右的基本农田底线，是按照我国到达１６亿人口峰值时人均１亩基本农田来测算的，不能有丝毫动摇。纵观不少经济发达国家，经济社会发展水平与占用耕地特别是优质良田的规模并不成正比。事实上，只有耕地特别是基本农田保住了，粮食安全有保障了，其他各类工作才能稳步推进。

以退耕还林这项重大的生态建设举措为例，贵州省从上个世纪７０年代起，多次实施陡坡耕地还林，却屡退屡耕，几经反复。关键在于没有解决好粮食保障问题，把那些不该退的好田地也给退了，老百姓吃不饱肚子，就会走砍林垦田的老路。而２０００年以来，贵州省坚决禁止在２５度以下的耕地特别是基本农田中植树造林。耕地特别是基本农田保住了，粮食播种面积稳住了，粮食实现基本自给，全省生态建设因此没有再出现反弹。其实，贵州省有足够的山种树，何须再把树种到田里？

近两三年来，河北省经济社会发展始终保持良好势头，主要经济指标不断跃上新台阶。今年上半年，全省完成的全部财政收入相当于２００２年全年的收入。在经济社会快速稳健发展的同时，截至２００４年年底，河北省基本农田保护面积达８８５１万亩，比土地利用总体规划确定的８８０５万亩保护目标高出４６万亩。这就足以说明，严守基本农田“红线”不仅不会妨碍经济社会发展，而且如果保护与发展的关系处理得较好，往往会取得多赢的局面。

曾培炎副总理就全国土地利用总体规划修编前期工作明确提出，要严格保护耕地特别是基本农田。这一要求完全可以做到。四川省成都市在反复论证的基础上，对未来１５年全市各类用地需求进行了科学预测，新一轮土地利用总体规划修编时，完全能保证全市现有耕地和６３４万亩基本农田数量不减少，质量有所提高，布局能够落实。

全国要不要保这么多基本农田？我们只能也必须这样斩钉截铁地回答是：要！

靠什么保住现有基本农田？

保护基本农田，涉及经济社会生活的方方面面，单纯靠行政命令来强行指派基本农田保护任务，显然难以真正保得住、保得好。

一套责、权、利相结合的基本农田保护新机制呼之欲出。

“责”就是明确地方政府保护基本农田的责任。国务院即将出台省级耕地保护责任目标考核办法，明确由省级政府对规划确定的本地区耕地保有量和基本农田保护面积负总责。层层签订耕地保护责任书，落实保护责任和措施，制定考核办法，明确考核指标和标准，进行目标考核。“权”就是在承包农户的土地证书上标注基本农田面积，明确其权利和义务。当非农建设项目不得不占用基本农田时，必须向农民支付更高的征地补偿。“利”就是制定基本农田保护利益激励措施，使保护工作与地方和农民的利益挂起钩来。国家投资土地开发整理项目要向基本农田保护成效突出的地区倾斜，对基本农田保护先进进行表彰和奖励，制定基本农田保护与农业相关补贴的挂钩政策，对基本农田保护给予经济鼓励，确定一些集中连片、优质高产的基本农田保护区，实行重点监管和重点投入。行政、法律、经济手段三管齐下，基本农田保护的力度明显加大。

在福建省莆田市，一亩基本农田投资建设后，如生产粮食可增产１００公斤左右，降低生产成本２０％，提高经济效益超过２０％。经过整理建设的基本农田已成为外资企业和个体私有经济投资农业的热土。莆田市所辖的仙游县钟山镇基本农田建设项目一完成，福建超大现代农业集团马上与项目所在的村签订４０００亩土地承包合同，种植蔬菜出口。这个公司每年支付给农民的租金每亩地５００元，并向村集体经济组织缴纳一定的管理费。与之同时，农业实现集约化经营、产业化生产，农民被企业聘为农业工人，收入增加好几倍。

对农民来说，耕作优质农田，收益明显增加；对企业来说，田、水、路、林、村综合配套的高标准基本农田，为实行集约化经营提供了载体；对地方政府来说，基本农田保护任务承担得越多，得到的各种资金补贴就越多，保护不再是沉重的负担。

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以建设促保护，基本农田从偏重数量保护到数量、质量、生态并重管理，基本农田由一定期限内的定量保护，转变为永久性的定位式保护，是一条行之有效的长效保护思路。

基本农田保护制度风风雨雨走过的十几年，正是我国经济持续快速增长，创造出举世称奇的发展奇迹的十几年。快速发展为严格保护注入了新的活力，新的内涵；严格保护为快速发展打下了坚实的基础，提供了有力的保障。在享受发展成果的同时，我们为资源被过度消耗感到不安，为资源不当使用带来的种种危害而担忧。归根到底，严格保护资源的措施还不够有力。当我们学会冷静地反省我们的发展观、资源观时，保护耕地资源特别是基本农田，坚决捍卫“红线”，就被赋予了一种穿透时空的责任和力量。

站在新中国“十一五”规划的起点上，１５．８９亿亩基本农田，直接关系到科学发展的观念能否得以贯彻落实，关系到社会主义新农村建设能否取得成功。为了１５．８９亿亩基本农田顺利地传给子孙后代，我们当责无旁贷地负起严格保护基本农田的历史使命！ 中华人民共和国图鉴社