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王梦奎 一、五年规划工作的制度化 “十二五”规划是在20年全面建设小康社会时间过半，我国经济[JingJi]社会发展[FaZhan]面临新形势和新任务条件下的五年规划；是在经受严重金融危机冲击，国际经济[JingJi]格局正在发生重要变化条件下的五年规划。 新中国成立以来先后有过十一个五年规划，改革开放前5个，改革开放后6个。前十个称“计划”，从“十一五”开始称“规划”。从“一五”到“七五”称“国民经济[JingJi]计划”，从“八五”开始称“国民经济[JingJi]和社会发展[FaZhan]计划”或者规划。从五年规划的制定和执行情况，可以看出国家发展[FaZhan]的轨迹和脉络，也反映出经济[JingJi]体制和发展[FaZhan]理念的进步。 改革开放前最成功的是“一五”计划（1953-1957年），当时没有经验，但非常认真地编制计划，从1952年开始，经过三年半时间编成，五年已经过半。1956年党的“八大”提出关于制定“二五”计划的建议，国务院从1957年开始编制“二五”计划。但从1957年下半年开始，批判右倾保守思想，接着就是“大跃进”和“文化大革命”，国家政治和经济[JingJi]生活陷于混乱，经济[JingJi]发展[FaZhan]战略目标和政策变化不定，五年计划很难正常编制和执行。现在看来有点不可思议，中国号称实行计划经济[JingJi]，但从“二五”到“五五”，计划都没有按法定程序提交全国人大审议批准，也没有正式公布实行。“五五”计划包含在当时编制的《十年规划纲要》之中，没有独立文本。改革开放以来，从“六五”（1981-1985年）开始，法定程序都比较健全，经过全国人大审议批准，但“六五”和“七五”（1986－1990年）时期都遇到大的经济[JingJi]调整，计划也经常变化。我从“八五”（1991-1995年）以来参加了历次中央关于五年规划“建议”的起草。在准备“八五”的时候，刚刚遭遇严重的通货膨胀和政治动荡，当时把困难估计重了，在邓小平南方讲话以后，1993年3月党的十四届二中全会对“八五”时期的经济[JingJi]增长速度、产业结构、利用外资、进出口贸易和投资规模等重要指标进行了大的调整。“九五”（1996-2000年）以来的三个五年规划，加上现在正在制定的“十二五”规划，党的十四届、十五届、十六届、十七届中央委员会，都是在五中全会提出关于制定五年规划的“建议”；第二年3月，也就是新的五年规划开始的第一年的全国人大会议，审议通过国务院制定的五年规划纲要。五年规划制定工作的制度化是国家政治和经济[JingJi]进步的表现。 “一五”到“五五”是计划经济[JingJi]体制，“六五”到“九五”是经济[JingJi]体制转轨，“十五”以来是社会主义市场经济[JingJi]体制。有一个值得注意的现象：在实行计划经济[JingJi]时期，除“一五”外都没有严格制定和执行，法律程序也不健全；倒是经济[JingJi]体制开始转轨和实行市场经济[JingJi]体制以后，五年规划的制定和执行，逐步走上了制度化的轨道。按理说，计划经济[JingJi]体制是应该严格计划制定和执行的，为什么反而没有做到呢？究其原因，第一，是决策的随意性，例如“大跃进”；第二，是政治不稳定，例如“文化大革命”时期；第三，是具体操作方面的原因，在社会经济[JingJi]情况复杂多变条件下搞大量的指令性指标确有困难；第四，更重要的是，对我国社会经济[JingJi]发展[FaZhan]阶段和基本战略目标把握得不准，例如上世纪50年代末期提出“超英赶美”，60-70年代提出2000年实现四个现代化；还有些具体的目标，例如1980年实现农业机械化，等等，都是不可能达到的战略目标，按照这样的要求搞规划，谁也搞不好。改革开放以来，确立了“社会主义初级阶段”、“三步走”战略、“全面建设小康社会”和“构建和谐社会”，这些大的战略定位和部署对了，加上对外开放后能够以国际视野看待中国的发展[FaZhan]，经济[JingJi]社会发展[FaZhan]规划才有可能比较符合实际。 现在，国际金融危机最危急的时刻已经过去，但世界经济[JingJi]复苏缓慢，还有不少不稳定和不确定因素。发达国家失业率居高不下，国际金融市场脆弱，主权债务危机，外汇市场矛盾尖锐，这些风险又大多相互关联。美国实行量化宽松的货币政策，给世界经济[JingJi]带来新的不确定因素，也使我国面临更为复杂的国际经济[JingJi]形势。我们既要巩固和扩大应对国际金融危机的成果，保持政策的连续性，也要顺时应变，考虑世界经济[JingJi]的新形势和金融危机过后的长远发展[FaZhan]。刺激经济[JingJi]的政策，哪些要延续，如何延续？哪些要退出，什么时候退出？都是需要研究解决的问题。总的原则应该是：实行刺激经济[JingJi]政策要以不引起严重通货膨胀和加剧生产过剩为限；退出刺激经济[JingJi]政策要以不引起经济[JingJi]严重下滑为限。 “十二五”是20年全面建设小康社会的第三个五年规划，要和2020年的发展[FaZhan]目标相衔接。到“十二五”末，全面建设小康社会应该有个大体的眉目，所以要有更长远的预见，不能只顾眼前。 中长期规划的编制和实行也涉及体制问题。党代会、人代会、五年规划，都是五年。但是，党代会年份是逢二、逢七，人代会和政府换届是逢三、逢八，五年规划起始是逢一、逢六，时间不完全一致。单独来看，每一个方面都是制度化的，但综合来看，中央和地方都存在决策者和执行者不完全一致的情况。这是历史形成的，现在不可能改变。都是共产党领导，有政治稳定性和政策连续性，这是中国的特点和优势。虽说如此，也需要在规划中强调兼顾当前和长远，长短结合，标本兼治。在中央“建议”起草过程中，这一点是很明确的。
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