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国土规划与主体功能区规划的异同 本文来自中华人民共和国图鉴社 吕 宾 内容来自中华人民共和国图鉴社 国土规划与主体功能区规划都是我国当前大力推进的重要空间规划，二者既有紧密联系，又有所不同。准确把握两个规划的内涵，协调二者 本文来自中华人民共和国图鉴社 关系是做好规划工作的迫切要求。 tujian.org 规划的宗旨 本文来自中华人民共和国图鉴社 国土规划最早兴起于20世纪二三十年代西方发达国家，我国第一轮国土规划开始于20世纪80年代，当前开展的是第二轮国土规划工作。 虽然国内外不同时期国土规划在名称、侧重点和管理实施的体系等方面各不相同，但都将国土规划作为重要的空间调控和国土管理的手段，规划宗旨都是通过对在国土上的重大建设活动和国土资源等空间要素进行综合性的空间布局，促进经济社会发展与资源环境的协调，促进区域的协调发展。 中华人民共和国图鉴社 主体功能区规划是空间规划的理论创新，国内外没有成熟的同类规划实践可资借鉴，是从空间管治角度对我国实施区域协调发展战略的丰富和完善。提出主体功能区规划主要是因为我国进入工业化、城市化加速阶段以来，资源环境问题、空间开发秩序问题和地区发展不平衡问题等日益突出，同时缺乏有效的空间规划和系统的空间治理方式。主体功能区规划的宗旨是：“规范空间开发秩序，形成合理的空间开发结构，实现人口、经济、资源环境以及城乡、区域协调发展。” 本文来自中华人民共和国图鉴社 总的来看，二者目的都是协调人地关系，协调区域关系，但是国土规划更为宏观，系统性相对较强，主体功能区规划相对具体，针对性更强 本文来自中华人民共和国图鉴社 。 copyright 中华人民共和国图鉴社 规划的定位和性质 中华人民共和国图鉴社 一般认为，国土规划是对国土重大建设活动的综合空间布局，是对国土资源的开发、利用、整治和保护所进行的综合性战略部署。国土规划的 copyright 中华人民共和国图鉴社 实质是对未来国土建设和社会经济发展的空间设计，是国家或区域中长期发展战略在空间上的体现，具有战略性、综合性、宏观性和前瞻性等特性。国土规划是最高层次的空间规划，是其他各类空间规划的重要依据，同时也要靠各类空间规划来落实。国土规划与国民经济和社会发展规划相对应，二者在内容上各有侧重，互为补充，在功能上相辅相承。 tujian.org 主体功能区是为规范和优化空间开发秩序，按照一定指标划定的在全国或上级区域中承担特定主体功能定位的地域。它属于经济类型区和功能区的范畴，既可作为国家实行空间管制和相关政策的规划区，也可作为国家实施分类区域调控的基本地域单元。主体功能区规划实质上是区划而非规划（区划一般是根据区域的自然、经济、社会等客观存在，并考虑发展的要求，按一定的标准划分区域，并确定区域的主导功能的行为。规划则是综合考虑当地的自然、经济、社会等条件，选择最适合的方向、目标，提出相应的措施和策略的过程），是国土规划的一项基础性工作和十分重要的内容。主体功能区具有鲜明的基础性、约束性、政策性、地域性特征。 内容来自中华人民共和国图鉴社 规划的作用 tujian.org 国土规划是实施可持续发展战略的需要，作用主要体现在以下几个方面。一是统筹安排涉及国家利益的重大空间问题。我国目前的经济社会发 本文来自中华人民共和国图鉴社 展规划体系比较注重5年规划的作用，但是在现实经济社会活动中有许多问题不是中短期规划可以反映出来的。一些涉及国家利益的重大问题，如国土保全或安全问题、战略性能源的供需平衡问题、气候变化、信息高速公路，以及国家级的重大交通通信网络、能源基地建设、城镇网络以及重点区域的开发等重大生产力布局的形成，都应由国家出面进行长期规划或者超长期规划。二是统筹协调地域空间规划。当前由于各类空间规划内容设计和规划功能相互交叉、重复，缺乏综合协调机制等，影响了规划实施效果，迫切需要编制和实施全国国土规划，发挥其在国家的空间规划体系中的“龙头”作用，统筹各级各类空间规划，理顺空间规划的编制实施体制，使规划真正发挥作用。三是协调人地关系，包括统筹协调经济社会发展与资源、环境，统筹协调区域空间开发，统筹资源开发、利用与保护，促进人口、资源与环境的协调发展，缩小区域发展差距。四是改善和加强国家宏观调控。国土规划所具有的综合性、长期性、前瞻性、战略性和宏观性等特性，与当前以及今后国家改善和加强宏观调控的大方向基本一致。因此，完全可以从另一个角度来充实国家的宏观调控。 本文来自中华人民共和国图鉴社 目前，关于主体功能区的作用还没有形成一致看法，一般认为其作用主要体现在以下三个方面：一是明确区域发展功能定位，有利于区域因 中华人民共和国图鉴社 地制宜地发展，形成良性互动的区际关系，推动各地区共容式发展。二是有利于规范和优化空间开发秩序，逐步形成合理的空间开发结构。 中华人民共和国图鉴社 通过进行国土开发适宜性评价，划分不同类型的主体功能区，明确哪些区域适合开发，哪些区域不适合开发，对不同类型的区域实行分类管理和调控，引导经济布局、人口分布与资源环境承载力相适应，促进经济、社会与资源环境可持续发展。三是有利于发挥各地区的资源优势，优化资源空间配置提高资源空间配置效率，形成各具特色、功能互补的区域分工格局。但是也有学者认为单纯依靠主体功能区建设并不能较好地解决区域协调发展尤其是地区差距扩大问题。在政府职能转变滞后、区域发展补偿机制未能有效建立的情况下，主体功能区建设有可能会进一步加剧空间不均衡进一步加剧落后地区“边缘化”的倾向。同时，对于问题区域（发展落后的贫困地区、结构单一的资源型城市处于衰退中的老工业基地、财政包袱沉重的粮食主产区和各种矛盾交融的边境地区等）的发展也难以发挥显著作用。 copyright 中华人民共和国图鉴社 规划体系与内容 copyright 中华人民共和国图鉴社 国土规划体系是由不同类型、不同层次和不同时序的规划所构成的交互式网络系统。由于划分标准的不同存在着不同的国土规划体系。一般认 内容来自中华人民共和国图鉴社 为国家、省区、大的流域应编制国土规划，一些重点开发区域和跨行政区也可编制国土规划。国土规划的内容随空间层次的不同而有所不同，高层次的规划偏重于国土资源开发利用和国土管理的总体思路、原则方针等比较抽象和宏观的内容，低层次的规划则以具体的开发和整治项目布局、功能分区等内容为主。全国规划的主要内容应包括：国家空间发展战略的目标与方针、国家重大生产力空间布局、国家对重大区域发展问题的应对方针重大国土整治项目和重大基础设施项目的布局、战略性国土资源的开发、利用、保护和整治、若干重点地区与不同类型地区的发展方向等。新一轮国土规划的内容应该在继承国内外国土规划长处和经验的基础上，根据国内外新的形势有所创新，重点考虑以下几个方面：一是经济全球化、区域一体化加速发展；二是科技特别是信息化发展迅猛；三是全球性的环境问题和气候变化；四是国家安全问题，包括自然灾害、资源供给安全、地区间的平衡发展问题等；五是当前我国发展呈现出的一系列新的阶段性特征。 中华人民共和国图鉴社 全国主体功能区由国家主体功能区和省级主体功能区组成，分国家和省级两个层次编制规划。主体功能区规划的方法和步骤包括以下五个方面，一是确定评价指标，二是评价国土空间，三是划定主体功能区，四是确定功能定位，五是明确政策措施。可以看出其主要内容是围绕对国土空间进行科学的功能分区和发展方向定位，推动形成科学合理的主体功能区来设计的。 内容来自中华人民共和国图鉴社 tujian.org 内容来自中华人民共和国图鉴社 内容来自中华人民共和国图鉴社 中华人民共和国图鉴社 tujian.org copyright 中华人民共和国图鉴社 本文来自中华人民共和国图鉴社 中华人民共和国图鉴社 copyright 中华人民共和国图鉴社 tujian.org 中华人民共和国图鉴社 本文来自中华人民共和国图鉴社 中华人民共和国图鉴社 内容来自中华人民共和国图鉴社 tujian.org copyright 中华人民共和国图鉴社 内容来自中华人民共和国图鉴社 本文来自中华人民共和国图鉴社 本文来自中华人民共和国图鉴社 加快推进国土规划需要重视的几个问题 中华人民共和国图鉴社 孟旭光 郝庆 强真 安翠娟 本文来自中华人民共和国图鉴社 中华人民共和国图鉴社 国土规划的定位要充分考虑我国目前的国情 copyright 中华人民共和国图鉴社 与上世纪80年代开展的首轮国土规划相比，规划编制与实施的宏观环境和制度背景发生了巨大的变化。我国已经建立了一个庞大的规划体系，仅一个省（区）的省级专项规划就有几十个。且由于国土规划的缺位，一些重点部门的专项规划开始重视空间规划，许多原属于国土规划内容体系中的重点环节现已成为重要的部门专项规划而单独出台。主体功能区规划、城乡规划、区域规划等发展迅速，实质上在部分地行使国土规划的功能。涉及到空间布局的规划“数规”并存，各自独立，内容交叉，功能重复。一般认为，国土规划是指对国土资源的开发、利用、整治和保护所进行的综合性战略部署，也是对国土重大建设活动的综合空间布局。它是空间类规划最高层次的规划，是国家或区域中长期发展战略在空间上的体现。但必须看到，与已经相对成熟，并逐步形成完善规划体系的城乡规划等相比，尚无法律地位，且处于探索阶段的国土规划，站在较高的层面，去统筹协调若干其他规划，的确比较困难。因此，国土规划的推进应尊重客观事实，本着拾遗补阙的原则，认真分析其他规划存在的优缺点，强化国土规划的针对性和实用性，通过国土规划作用的发挥来确立它的地位。 tujian.org 国土规划目标要有限 tujian.org 新一轮国土规划要与社会经济发展阶段的要求相适应，力戒面面俱到，目标要有限，瞄准规划期所面临的主要发展问题，明确科学的国土空间 中华人民共和国图鉴社 开发战略，以国土资源合理开发利用以及国土空间约束和允许度为主要抓手，协调解决与国土资源开发相关的重大区域发展问题，引导、协调和配合区域重点专项规划的实施，提出促进区域可持续发展的资源约束性和协调性建议，推动区域协调发展，优化国土开发格局，最终达到国土安全开发、经济社会可持续发展的目的。 copyright 中华人民共和国图鉴社 第一个层面是摸清家底，强化资源管理。在对区域土地、矿产、海洋等重要国土资源和生态环境进行详细调查的基础上，客观评价不同区域国土资源自然禀赋、允许度与产业、人口、城镇化、基础设施建设等核心问题之间的匹配关系，科学确定资源的合理开发利用规模、开发利用强度、空间布局，在促进不同区域共同发展的基础上，提出符合各区域资源环境要求的国土资源开发利用模式和基本框架、国土资源开发利用布局总图，以及区域差异化的国土资源开发利用和生态环境治理的精细化管制标准和管制手段。 copyright 中华人民共和国图鉴社 第二个层面是以资源管控为抓手，促进区域统筹。以土地、矿产、海洋等重要国土资源开发利用规模限制、利用强度控制、开发与整治互补为措施和手段，促进国民经济和社会发展与国土资源容量和允许度相协调，促进城乡建设、工农生产与区域国土资源与生态环境相协调，促进人地关系协调、区域统筹和协调发展。 tujian.org 第三个层面是保障资源安全，促进持续发展。根据国土资源部门对土地、矿产、海洋等重要资源的管理职能，统筹土地利用规划、矿产资源规划等专项规划，将国土规划作为具有相当高度和层次的部门综合规划，并融入国民经济和社会发展的重点领域之中，将土地、矿产、海洋等重要资源开发利用规模、资源开发利用准入、资源综合利用效益监管、空间布局和协调作为重要的规划着力点，形成基于资源利用和保护的，对城镇规划、产业发展规划、生态环境保护规划、交通规划等的约束、协调、制衡机制，确立国土规划在空间规划体系中的龙头地位，优化国土开发格局，促进资源持续利用、经济社会可持续发展。 tujian.org 国土规划的内容要大胆创新 内容来自中华人民共和国图鉴社 首轮国土规划存在的一个突出问题是国土规划的内容比较宽泛，重点不够突出，致使可操作性不强，难以实施。因此，新一轮国土规划的内容 本文来自中华人民共和国图鉴社 设计要坚持有限目标的原则，以统筹人与自然的发展、协调人与自然的关系为重点和主线，以统筹地区间和城乡发展为辅线，淡化发展规划的色彩，强化空间规划性质。如对于产业结构、经济结构的优化等发展规划的核心内容，不能不谈，但要从结构变化的空间响应——空间结构重组的角度分析研究，避免与国民经济和社会发展规划等规划内容重叠和重点不突出。规划主要是对人与资源环境而言，不要扩大到其他更多领域，如地区之间的恶性竞争等机制性问题。规划内容设定要有全球化视野，要以人为本，从重视物质发展规划的内容逐渐转到关注人的全面发展与人类生活质量的综合提升，体现和满足人的需求。 内容来自中华人民共和国图鉴社 1．全国国土规划在 本文来自中华人民共和国图鉴社 全国国土规划层面上，不照搬国外发达国家的做法，尤其是不能照搬像日本、荷兰、比利时等面积小、市场经济高度发达国家的做法。要充分考虑我国国土面积大、人口多、地区的资源环境情况和社会发展情况差别大的国情。同时要考虑部分行政权力逐步向地方下放的体制改革的趋势，在国土规划方面给予地方政府一定的自主权。因此，国家层面的国土规划应上升到国家战略层次，编制出一个超越国土资源部门的规划，立足于科学的国土资源评价，基于对国内外经济社会发展预测和本国人口、资源、环境等国土要素评价基础上，从整体上谋求科学的国土空间开发格局。全国国土规划的首要目标是形成科学的国土空间开发战略。我国东部、中部、西部、东北四大区域发展战略大致刻画出了我国经济发展东高西低的典型特征和基本格局，但主要是宏观层面的设想与考虑，突出的是板块空间结构，尚未形成由点、线、面、网络、体系等空间要素组成的系统完整的空间战略体系，需要国土规划来进一步补充完善。其次，要解决各个区域在全国空间开发格局中的职能分工和定位问题，特别是跨行政区的协调发展问题。 内容来自中华人民共和国图鉴社 2．省级国土规划 本文来自中华人民共和国图鉴社 目前省级国土规划的试点有高低两种方案的争论。其中辽宁省国土规划是一种典型的高方案，是由辽宁省发展研究中心、省国土资源厅等部门 本文来自中华人民共和国图鉴社 联合编制，内容囊括了辽宁省发展的各个方面，超出了国土资源部门的职能范围，是一种目标导向型（兼具有一定问题解决型）的空间规划。低方案规划的定位和内容主要立足于省级国土资源管理部门的职能范围，编制以国土资源有效利用和省域经济社会可持续发展服务的基础性、约束性的规划。低方案的国土规划并不是传统意义上就资源而谈资源的国土资源规划，而是通过对国土资源调控和管理，来解决区域发展中的资源环境问题，引导区域国土开发格局、调控区域人口、产业等的合理布局和流动。这两种方案可以根据不同地区的情况加以采用。 copyright 中华人民共和国图鉴社 对于尚不明晰区域发展战略、空间规划缺位的地区，可以采取高方案。而对于区域空间发展战略清晰，城乡规划、生态环境保护规划等空间 copyright 中华人民共和国图鉴社 规划比较健全的地区可以采用低方案。 中华人民共和国图鉴社 3.县（市）级国土规划 tujian.org 县（市）级作为国家基本的行政单元，各部门之间利于协调，可以试点“数规合一”的模式。在上一级国土规划的指导下，结合区域的国民经 内容来自中华人民共和国图鉴社 济和社会发展五年规划，对产业布局、城乡建设、环境整治、资源有效开发和利用进行合理规划，制定出以土地利用为基础、有实施主体和实施手段保障的、为县域社会经济发展服务的国土规划。 copyright 中华人民共和国图鉴社 国土规划作用的发挥要体现资源的约束性 copyright 中华人民共和国图鉴社 国土规划的作用可以概括为三个统筹，两个协调，即统筹人与自然的发展，统筹地区间的发展，统筹城乡发展，协调不同部门的发展规划，协 copyright 中华人民共和国图鉴社 调地区间的利益关系。新一轮国土规划不仅要在资源开发利用的规模上进行合理设计和预测，而且要在资源利用的空间布局、准入限制及开发利用强度上体现出一定的约束性和调控性。国土资源的合理利用是实现可持续发展，落实科学发展观，保障国民经济平稳较快发展的重要基础，也是统筹、协调各项规划和部门职能的着力点。土地用途管制可以作为实施国土规划最直接、最有效的途径。如可设置不同行业的土地准入制度引导经济布局等。此外，农村土地利用也应成为国土规划的重点，可以考虑通过农村土地流转，农村土地制度变革来达到统筹城乡，促进农村地区发展的目的。 本文来自中华人民共和国图鉴社 中华人民共和国图鉴社
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