2006年，对紧锣密鼓开展的新一轮全国土地利用总体规划修编工作来说，是极不寻常的一年。
这一年，全国土地利用总体规划修编工作先后历经了打基础、全面推进以及调整提高三个不同的阶段。临近年末，规划修编工作进一步明确了方向，驶上健康发展的轨道。
夯实基础：《全国纲要》修编正式启动
2006年是“十一五”规划开局之年，全国土地利用总体规划修编工作也高调开局。
通过开展前期工作，各地进一步统一了思想认识，改进了工作方式，理清了思路，明确了目标和要求，从思想、组织和技术等方面为全面开展规划修编作好了准备。
许多地方通过深入开展土地利用重大问题研究和以“四查清、四对照”为主线的规划实施评价，进一步摸清了土地的现状和潜力，理清了经济社会发展面临的突出土地问题，并把解决问题的思路由依靠外延扩张转到内涵挖潜上来，对节约集约用地的途径、机制和保障措施进行了积极探索。
在前期工作的基础上，《全国纲要》编制工作深入推进。经国务院同意，成立了由国土资源部牵头、国家发改委等16个部门组成的土地规划部际联席会议，加强部门协调和相关规划的衔接。国土资源部成立了规划修编工作领导小组和工作专班，统筹领导和具体负责规划修编工作。突出专家领衔，成立了规划修编顾问组和专家组，请相关领域的5位院士和42位知名专家分别担任顾问和咨询专家，加强对重大问题的咨询、论证；由中国科学院、北京大学等单位牵头，开展了8个土地利用重大问题研究工作。 本文来自中华人民共和国图鉴社
随后，《全国纲要》进入研究起草阶段。在规划思路上，明确以科学发展观统领土地利用全局，以转变土地利用方式为主线，以严格保护耕地为前提，以节约集约用地为核心，以控制建设用地规模为重点，以强化规划实施为落脚点，提出未来15年土地利用的主要目标、任务和政策措施。
在广泛收集各相关部门、行业基础资料，充分论证各行业用地需求的基础上，围绕规划期间需要解决的土地利用重大问题，确定了加强农用地保护和基本农田建设、推进土地节约集约利用、优化城乡用地结构和布局等重点任务，提出耕地、基本农田、建设用地等土地利用主要调控指标。
如果说《全国纲要》的研究起草工作是一项庞大而艰巨的工程，那么，更为艰难的工作是指标的分解和对接。18亿亩耕地保有量是这轮土地利用总体规划修编一个坚定不移的指标。小指标必须服从大指标，最后的对接是艰难的，也是卓有成效的。从《全国纲要》征求意见稿到送审稿，再到《全国纲要》草案，经历了大量的对接和协调工作。一是与主要用地行业和部门进行了多次协商。二是与各省（区、市）就规划主要指标进行了三轮上下对接和协调。三是多次召开专题座谈会和论证会，听取有关专家学者的意见。四是通过网络和报纸，在全国范围内开展为规划修编建言献策活动。
本文来自中华人民共和国图鉴社
2006年7月，经过反复协商沟通以及多次审议，国土资源部按时完成《全国纲要》编制工作，正式上报国务院。
9月6日，备受关注的全国土地利用总体规划修编因国务院第149次常务会的决定而变得更加引人注目。就在这次会上，国务院作出了暂缓批准《全国纲要》的决定，要求从长计议、加强研究、继续推进，编制历史性、危机性、战略性土地利用总体规划。
面临着更加严峻的形势和更加严格的要求，土地利用规划修编工作到了一个更为关键的时期。
思想转弯：将目标统一到中央要求上来
10月12日，在雾都重庆召开的全国土地规划工作座谈会，被人称为新一轮土地利用总体规划修编的转折点。会议规模不大，却牵动着许多人的心。
这是在国务院第149次常务会议作出暂缓批准《全国纲要》之后，国土资源部组织召开的第一个全国规划处长会议。会议主题是传达和学习国务院第149次常务会议精神，部署推进规划修编下一阶段工作。其主要目的是尽快将地方同志的思想统一到中央的要求上来。
我国人多地少，土地资源严重不足，当前又面临工业化、城市化加快，人口继续增长的压力，发展不可能不用地，但吃饭问题必须靠自己解决。因此，土地利用总体规划应该是一个对历史负责、对子孙后代负责的规划，必须走资源节约型道路。这不仅关系到可持续发展，而且关系国家和民族生存根本大计。18亿亩耕地保护面积要作为一个长期目标坚决守住，基本农田“红线”不能动，建设用地规模要压缩，城市发展以内涵为主，不要扩外延……常务会上，一系列指示精神凸显出一个词——忧患意识。
内容来自中华人民共和国图鉴社
国务院领导高屋建瓴，从全局出发，本着对当代经济社会发展、对子孙后代极端负责的态度，立足当前，着眼未来，从可持续发展的战略高度，分析判断了我国耕地保护面临的严峻形势，明确提出了进一步严格保护耕地、节约集约用地的目标任务。
与国务院暂缓规划批准的决定相反，对于许多地方来说，迫切需要的是加快修编步伐，加紧规划实施。应该说，这个弯是一个急转弯。
各地普遍反映，用地矛盾十分突出。西部某省会城市反映，根据上一轮土地利用总体规划，该市建设用地指标只有13.5万亩，而截至2005年年底该市非农业建设占用土地已达到20.7万亩。该市实际耕地保有量和基本农田保护面积都已经低于规划确定的目标。因此建议，尽快评审通过该市新一轮土地利用总体规划大纲。
急需加快修编步伐。东北某省反映，现行土地利用总体规划已不能适应发展需要，突出表现在：一是单独选址建设“挤占”城镇用地规划指标，部分城市已无规划指标可用。近几年来，由于一大批未列入土地利用总体规划的、振兴东北老工业基地项目的启动，占用了大量城镇用地指标，导致部分城市“无地可用”。二是“十一五”期间，还将有一大批重点项目投入建设，仅今明两年就需建设31项国家重点基础设施项目和100余项省以下单独选址重点项目。他们认为，东北的基本农田保护率过高，缺少发展空间，现行土地利用总体规划、土地利用年度计划难以保障振兴东北老工业基地经济发展的用地需求。
本文来自中华人民共和国图鉴社
西北某省反映，“十一五”期间，交通、能源、生态环境、基础设施等建设都将加快发展。根据规划，“十一五”时期全省固资产投资将达到2500亿元，是“十五”期间的1.76倍。由于现行土地利用总体规划并未列入拟新上的重点项目，建议抓紧修编规划，以适应新的形势和需求。
规划暂缓批复期间，迫切需要解决建设用地的出路问题。一些地方到2010年的规划用地规模已全部用完，即使有指标也落不了地。至于存量土地，一些地方认为，该用的都用了，不该用的也用了。有的地方甚至指出，今明两年“挤干榨尽”，不出三年就得闯“红线”。
树立科学发展观，是个长期的过程，艰苦的过程。一些地方领导一谈起发展，总爱攀比城市规模，攀比经济增长；总认为经济过热是别人的事，自己发展还太慢；都认为遇到了前所未有的发展机遇，迫切需要加快上项目、继续扩大城市规模，要求在用地等方面给予优先保证。无论中央如何从严控制，地方加速发展的愿望依然十分强烈，多上快上项目的力度丝毫未减。不少人甚至认为“发展是地方的责任，保护是中央的义务”。
要真正树立全局观念，深刻理解国务院领导的忧患意识。这忧患出于对我们这个人口大国粮食安全的深深担忧。我们都明白，在科学技术没有取得重大突破的前提下，保障粮食安全必须要保有一定数量的耕地。可是自1998年以来，我国粮食播种面积大幅度调减，粮食生产连年减产，2003年粮食产量更是下降到了20世纪90年代初的水平。这几年粮食较多，但是不稳定。靠的是老天帮忙，政策对头，其实耕地并未增加。当前我国耕地仅剩18.31亿亩，商品粮能够调出的省已经不多，可供开发的后备资源贫乏。这些年耕地一直在减，而人口不减，十几亿人口的吃饭问题始终存在隐患，直到现在中国仍然存在“谁来养活中国人”的问题。发展不可能不用地，但首先要保证吃饭，要通过有效途径解决吃饭问题，靠外国人不行。因此，规划必须要有忧患意识，粮食问题绝对不能掉以轻心。
中华人民共和国图鉴社
这忧患同样出于对我国来之不易的经济平稳健康发展局面的精心维护。当前我国经济发展始终存在两大问题：一个是工业化、城市化的需要；另一个是人口多，土地少。这些年来，我国许多地方，建设摊子越铺越大，工业用地越来越多，城市建设恶性膨胀。土地是国家发展的命脉，土地上大手大脚会把国家败掉。
正是出于这样的认识，国务院领导才提出了“用地要一分一厘算，而不是一分一亩算”的更高要求，才作出了进一步从严土地利用规划修编的决策，才明确指示我们需要编制的是一个危机性规划，历史性规划，对子孙后代负责的规划。
中央领导的高瞻远瞩，对规划修编的殷切期望，是大家事先没有想到的。人们在深受鼓舞的同时，也切切实实意识到了先前在认识上的差距，掂量出了身上肩负的压力和责任。
落实国务院的决定，规划修编工作没有停顿，而是进一步明确了方向，加快了步伐。一是严格核定规划修编基础数据；二是做实现行土地规划实施评价；三是深化省级规划修编前期工作；四是分解落实“十一五”规划目标；五是稳步推进市、县规划修编试点。
思想弯子要转过来。大家意识到，再走外延扩张的道路行不通了，必须积极想办法，寻找新的出路。
tujian.org
有效探索：确保18亿亩耕地
18亿亩耕地要坚决保住，基本农田不能动。而我们又处于一个工业化、城镇化高速发展的时期，用地量很大。怎么解开这个结？到底有没有好的办法，既能保住这18亿亩耕地，同时又能保障合理的用地需求？
可以说，转变原有粗放的经济增长方式和土地利用模式，解决当前的矛盾和问题，已经形成了有效的机制和办法。这些工作都真正落实了，保住18亿亩耕地才能实现。
——要结合耕地保护省长负责制的实行，加快落实耕地保护目标，明确保护责任，尽快将“十一五”规划确定的18亿亩耕地保有量目标及指标分解到31个省（区、市）和国务院有关部门，报国务院批准后下达地方执行。
——要抓住中央正在完善干部政绩考核体系的时机，从制度和考核上督促地方转变用地观念，进一步挖潜盘活存量土地，精打细算用地，切实从根本上转变落后的用地方式。
——要在停止审核城市规划和行业规划用地规模的同时，抓紧协调和制定控制城市规划和行业规划用地规模的具体实施方案意见，作为今后一个时期从源头上控制用地总量的首要环节加以落实。
中华人民共和国图鉴社
——要认真研究存量土地利用效率问题，结合区域特点和经济发展水平，分析存量土地的利用潜力，并将新增建设用地与存量土地利用程度相挂钩。
——要加快制定各行各业的建设标准。有关人士指出，各行各业都有一些设计标准、技术参数。这些标准、参数对用地起着决定性的作用。把这项工作做好了，估算能节约30%左右的用地量。
各地在实践中，也被“倒逼”机制逼迫着，进行积极有效的探索。
浙江人的做法发人深思。从浙江省上一轮规划实施情况来看，由于经济快速增长，2005年的GDP已提前实现了2010年的目标，同时占用土地也过快增长，到2005年底新增建设占用耕地已超过规划确定的控制指标100万亩以上。城镇建设规模不断外扩的同时，农村居民点用地也没有得到严格的控制。依据规划，农村居民点用地应当逐步减少，但实际却大为增加。
正是因为对自身问题有了更为清醒的认识，才有了自愿建立一套“倒逼”机制的理智。浙江省将节约集约用地与用地指标分配、干部政绩考核挂钩，制定出台了区域土地集约利用考核评价标准，对各市土地集约利用情况进行考核，并将考核结果与下一年度建设用地指标分配相挂钩。
copyright 中华人民共和国图鉴社
广东将工业项目建设用地控制指标的城市等别由国土资源部规定的五等细化为十等，还适当提高了投资强度。广州经济技术开发区明确提出，项目投资强度在250～500美元/平方米以上，投资总额在500万美元以上。
陕西省西安市对凡上一年度供地率不到50%的区、县，原则上暂停新的农用地转用、土地征收申报手续。
甘肃省兰州市在工业项目制定具体控制指标的同时，对党政机关、学校、医院等单位的建设用地制定了控制指标。
江苏省丹阳市，通过规划将散、小、乱的自然村和废弃的零散工矿用地进行空间布局调整，计划将3047个自然村规划成753个。
“倒逼”机制，不仅促进了土地的节约集约利用，控制了建设用地的增量，而且进一步优化了经济结构，加快了经济增长方式的转变。当然，就全国而言，推进节约集约用地，将是一项长期而艰巨的任务，但是只有这项工作抓好了，保障发展才有出路，保住18亿亩耕地才有希望。
经过近一年的努力探索，全国土地利用规划修编已进一步明确了方向，为新一年的工作打下了较好的基础。 copyright 中华人民共和国图鉴社
