|
近年来，土地违法现像屡禁不止，通过大规模的土地市场秩序治理整顿，违法现像虽得到了很大程度上的抑制，但当前又出现了较为严重的反弹，说明土地违法具有较强的顽劣性。
无论过去还是当前，土地违法都有一个显著特点，就是涉及地方政府。尽管采取了很多措施，但往往是上有政策，下有对策。如：以租代征、暗中支持或默许用地；以所谓农业结构调整为名行非农业建设之实，调整规划等。凡此种种，可以说，地方政府违法用地已成土地管理领域中的一大顽疾。切实有效地遏制地方政府违法，需要求真务实地思考，找出原因，对症下药，才能加以根治。
地方政府违法用地七大“病因”
地方政府违法之所以久刹不绝，既有浅层原因，又有深层原因，既有直接原因，又有间接原因。解决这个问题是个系统工程。根据大量执法实践和多方面调研，笔者认为，形成这一顽疾主要有以下七大“病因”。
一是地方政府过多地直接插手、参与经济领域。政府对于经济领域的管理，主要应该是宏观调控、规范引导、提供公共服务、监督检查及相关行政管理。对于企业投资建设，除国家项目外，主要应由企业自己考虑，政府不应直接参与和干预。而在我国，地方政府却直接插手、参与经济领域，热衷于招商引资。上级政府对下级政府政绩考核的标准，相当一部分是经济指标。为了完成经济指标，地方政府不得不想方设法加大招商引资力度，甚至层层下达招商引资指标。此类事项，不仅政府参与，地方党委也参与。许多地方都是党政领导挂帅到处去招商引资。还有许多党政领导个人与开发商或者企业老板打得火热，在推杯换盏之间把资引进。招商引资之后，紧跟着就是想方设法为其搞地。由此造成涉及地方政府的违法用地大量发生，引发了大量腐败问题的发生。 tujian.org
二是土地管理体制问题。目前我国的土地管理，实行的是各级政府按行政辖区分级管理的体制，执法监察也是如此。大量的执法实践表明，真正能够从全国乃至全体国民长远利益出发考虑保护耕地问题的，只有中央政府。各级地方政府优先考虑的是发展本地经济（省级政府也是如此）。因为保护耕地、可持续发展带来的利益是慢性的，毁坏耕地造成危害的影响也是慢性的，而占地建设带来的利益却是很短时间内就能看得见摸得着的。因此，就形成一种不可遏制的冲动，决不是讲大道理所能改变的。地方国土资源部门由于种种原因，尽管内心明理，却又往往站在地方政府一边。虽然国土资源部门负责人实行了垂直管理，由于仅是省级以下垂直管理，解决不了与中央不一致的问题。
三是对地方党政领导缺乏有效的问责制。当前土地违法量大面广，除农民宅基用地违法属个人行为外，几乎都与当地党政领导存在关联。或口头同意或支持默许，或暗中运作私下指示，不留任何文字痕迹。由于手法隐蔽，违法批地者往往不认账。用地者因为得到当地政府的关照，也充当好汉，一人做事一人当，不漏半点口风，使违法批地的证据难以查实。现行的处分规定，要求必须以查清批地者的违法事实并取得证据作为前提，而没有党政领导对本地所发生违法用地必须承担责任的问责制，致使违法的党政领导得不到应有的惩处。 中华人民共和国图鉴社
四是法院不作为问题突出。从执法实践看，拆除建筑物使违法者付出惨痛代价,因而是最有威慑力的处罚，最能震慑违法者。但按照现行法律规定，国土资源部门对违法占地仅能作出拆除建筑物的处罚决定，如果当事人拒不履行，只能申请法院强制执行。但目前的现实情况是，法院不作为具有相当的普遍性。不仅如此，还要向国土资源部门收取高额执行费，常常是收了费也不执行，最后不了了之。违法者得不到应有的处罚，效仿者自然有恃无恐了。
五是法律对规划调整存在漏洞。按照现行土地法律，省级政府享有土地利用总体规划的审批权，地级市政府经省级政府授权享有乡镇土地利用总体规划的审批权。而对于规划调整（是否可以调整及由哪级政府审批）却没有作出相应规定。按照一般理解，有权批准规划自然也有权调整规划。而问题恰恰出在这个地方。当前，调整土地利用总体规划相当混乱，问题十分突出，已成为各地规避法律的普遍手段，也是造成基本农田数量减少、质量大幅度下降的重要原因。过去，基本农田大都成方成块，质地良好。近年来为了迎合开发商的用地需求，动辄调整规划，质量上好的基本农田调整成建设用地，取而代之的是一些质量不高的烂地。这些规划调整，从表面上看，大都“合法合规”且数量没有减少，很难挑出毛病，但质量却大大下降，反映出法律在规划调整方面的重大漏洞。 本文来自中华人民共和国图鉴社
六是片面强调依法行政，为土地执法设置了重重障碍。由于法制不健全，干部群众的法律观念不强，体制、机制及执法环境等诸方面的原因，当前我国土地违法呈多发趋势，这是现实国情。加大打击力度，提高惩治违法的效率是这一特定时期的必然选择。一些学究气十足的人不从中国的现实国情出发，教条主义地搬用国外的一些东西，片面强调依法行政，为行政执法设置了越来越多的繁琐程序。就拿土地执法来说，本来违法占地只是很小一点，在制止不听的情况下先行将其拆除并没有太大损失，耕地也得到及时保护。但按照现行规定，国土资源部门却无权采取这些措施，而要经过下达责令停止违法行为通知书、立案、调查取证、下达处罚决定（之前还有告知、听证）等一系列复杂程序，当事人不服，还有行政复议、行政诉讼等复杂程序，直到最后也没有拆除权，只能申请法院强制执行。而到了这个时候，违法占地已经由小变大甚至建成投产，实际已难以拆除。这些情况已经成了笑谈。笔者并不是反对依法行政，而是说设置行政执法程序一定要考虑中国的国情，要讲究科学、实用和效率。
七是一些地方国土资源部门不真心作为。近年来有一种新的倾向，一些地方国土资源部门出于保护地方利益的动机，对发现的土地违法故意不去及时制止，也不及时进行处罚，等到违法行为已经过了一年半载，由小变大甚至建成投产了，才装模作样地作出行政处罚决定，再申请法院执行。实际上，在当地党政领导的暗中作用下，法院根本就没打算执行，国土资源部门也心知肚明。等上级部门一来查，他们两手一摊：我们下达处罚决定了，也申请法院执法了，该做的都做了，法院不执行我们没有办法。此种情况，上级国土资源部门奈何不了，当地国土资源部门也不承担责任，最终使违法占地得以持续，违法者和地方政府共享建成投产后的丰厚利润，被毁坏的耕地却无法恢复。大量调研表明，相当多的违法占地都是上述这种情况。 中华人民共和国图鉴社
对症下猛药根治“顽疾”
上述问题，是地方政府违法用地久刹不绝的最为主要、最为实际的原因。只有针对这些病因下猛药采取对策才有可能根治这一“顽疾”。
一是采取切实措施使地方党政领导回归本职，不要直接插手、参与招商引资事务。同时，减轻上级政府对下级政府经济发展指标考核的压力，增加耕地保护的考核内容。
二是建立中央政府或国土资源部垂直领导的，覆盖全国的土地管理或执法监察体制。鉴于土地问题的特殊性、全局性及与国家长远利益的密切相关性，而这些相关性与地方政府发展经济的冲动和他们的局部利益存在冲突，难以靠他们真正负起责任，只有建立全国垂直管理体制，才能完全消除地方国土资源部门对地方政府的依赖和千丝万缕的联系，彻底打破地方保护主义。同时，也能有效促使管理人员依法认真履行职责。
三是在有关法律法规中增加针对地方党政领导人的土地违法问责制。就是说，当一个地方行政辖区内发生大比例土地违法或者重大土地违法案件时，要追究主要党政领导人的责任。
四是通过全国人大常委会或者最高人民法院，切实解决法院不作为问题。 copyright 中华人民共和国图鉴社
五是科学设置行政执法程序，赋予国土资源部门对违法占地的“先行拆除权”。鉴于耕地的宝贵性、不可再生性且一旦被毁坏难以复耕的特殊性，应通过立法把申请法院拆除改为国土资源部门可以先行拆除。当事人对拆除不服可向法院起诉。经法院认定国土资源部门拆除错误的，国土资源部门予以赔偿。这样修改，既可将违法行为及时消除在初发阶段，使耕地免遭更大破坏，又可防止国土资源部门滥施处罚，保证当事人获得司法救济。
六是完善法律法规，切实堵住调整土地利用总体规划方面的漏洞。
七是建立和完善负有直接巡查责任的国土资源部门负责人及执法人员的监管、约束机制。对于不积极作为（如没有及时发现土地违法行为，或者发现了但没有制止，或者制止不了又不及时向上级国土部门报告）致使土地违法行为不断扩大，造成难以拆除等严重后果的，要予以处理。 中华人民共和国图鉴社
copyright 中华人民共和国图鉴社
|
